Plan Nacional de Derechos Humanos como política de Estado: el caso de Uruguay

27 de Marzo de 2023
Plan Nacional de Derechos Humanos como política de Estado: el caso de Uruguay
Foto de Felicia Buitenwerf en Unsplash.

Actualmente, Uruguay está construyendo su primer Plan Nacional relacionado a los derechos humanos, ¿cómo se está desarrollando? ¿cuáles son los aciertos y desaciertos de esta política de Estado?

El contenido de los Planes Nacionales de Derechos Humanos

La Declaración y el Programa de Acción de Viena, aprobada por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos en el año 1993, recomendó a lo los Estados la realización de Planes Nacionales donde se incluyan las medidas necesarias que mejoren la promoción y protección de los derechos humanos. Para alcanzar tal propósito, la Declaración señala que deberían considerarse ciertos requisitos, tales como: asegurar la amplia participación de los distintos niveles de gobierno, de organismos públicos y privados, organizaciones no gubernamentales, representantes de grupos vulnerables, sindicatos, académicos, investigadores, en definitiva, la sociedad en su conjunto.

Asimismo, se sugiere un proceso que ha de realizarse en etapas sucesivas, iniciando con una fase de preparación, donde se practiquen consultas para identificar las principales debilidades en la protección a los derechos humanos. Posteriormente, ha de continuarse con sucesivas etapas de elaboración, implementación, seguimiento, evaluación y revisión. El Plan debe comenzar y concluir en un lapso pre acordado, que permita su total cumplimiento con el fin de poder diseñar planes subsiguientes, a partir de su evaluación y revisión. Las Naciones Unidas, desde la Declaración de Viena, recomiendan —además—que todo el proceso de diseño, ejecución y evaluación del Plan, sea ampliamente participativo, evitando que se centralice en la esfera del gobierno o en organizaciones de la sociedad civil. Lo anterior, también implica que el proceso se discuta en audiencias públicas con involucramiento de sus concurrentes.

¿Qué pasa en Uruguay?

Uruguay es un país que participa activamente en el concierto internacional de protección de los derechos humanos, tanto en la integración de distintos organismos de los sistemas internacionales y regionales, como en la ratificación de convenciones y en la firma de declaraciones que reúnen el compromiso de los países firmantes en relación al reconocimiento de los derechos humanos.

Esta vinculación con el sistema de protección de los derechos humanos se debe traducir en acciones concretas hacia el interior del país. Demostración de esto, es la invitación permanente a los observadores internacionales, la presentación de informes a los comités, así como la consolidación de una institucionalidad que mira por la efectiva protección de los derechos – como lo es la Institución Nacional de Derechos Humanos- y la Secretaría de Derechos Humanos. En esa línea de realización de sus obligaciones, se encuentra el diseño y puesta en práctica de un Plan Nacional de Derechos Humanos (PNDH) que permita armonizar las distintas políticas públicas, concretando en ello los compromisos asumidos en el ámbito internacional. Un PNDH es una actividad aún en construcción en Uruguay, estando presente, desde la anterior administración de gobierno, en la agenda pública.

En esta línea de actuación, a mediados de diciembre de 2022, la titular de la Secretaría de Derechos Humanos de la Presidencia de la República, Sandra Etcheverry, anunció la realización de un PNDH. La Secretaría tiene, entre sus cometidos, promover la incorporación de una perspectiva de derechos humanos en las políticas públicas llevadas adelante por los organismos de la administración central (en tanto organismo de la Presidencia de la República), así como realizar el seguimiento y evaluación de las acciones que se desarrollen en tal sentido. La realización del PNDH tiene un alcance más ambicioso, pues implica incorporar a todos los poderes del Estado y los organismos públicos, así como involucrar activamente a la sociedad en su conjunto. Esto requiere que el PNDH se sustente en una ley que recoja la participación de todos los órganos estatales y los términos generales para su puesta en marcha, con enunciación de las etapas que debe recorrer y una referencia a los plazos que han de cumplirse.

Para conocer el Plan, sus objetivos y el proceso cumplido, es necesario acceder a la página de la Secretaría donde se detalla lo actuado y su proyección. Pero, también, es preciso conocer el documento elaborado en diciembre del 2021, donde la Secretaría desarrolla el proyecto del Plan de Acción en Derechos Humanos.

Del cotejo de ambos documentos, puede observarse que el proceso de elaboración del Plan ha variado, al cambiar la titularidad de la dirección de la Secretaría.

Luces y sombras en la construcción del Plan Nacional de Derechos Humanos en Uruguay

Inicialmente se mencionó una serie de recomendaciones de las Naciones Unidas en la construcción y puesta en práctica de un Plan Nacional de Derechos Humanos. Sin embargo, del análisis de las etapas proyectadas, puede verse cierta debilidad en la participación sugerida por el organismo internacional. En este sentido, la fase preparatoria transitada se compone de escasas consultas las que, en su mayor parte, se dirigieron a funcionarios de algunos organismos públicos (por ejemplo, intendencias o agencias locales de organismos públicos ubicadas en algunas zonas del territorio). En menor medida, se desarrollaron convocatorias a jóvenes estudiantes de Facultades de Derecho, o nucleados en el Instituto Nacional de la Juventud, ambas instancias realizadas en Montevideo.

Debe tenerse presente que Uruguay es un país altamente centralizado, con casi la mitad de su población residente en la capital. Esta desigual distribución poblacional se refleja en el acceso a derechos, donde se presentan zonas con debilidades significativas en la protección y ejercicio de ciertos derechos humanos. Esto revela una baja presencia del Estado en zonas más distantes de la capital del país, donde se encuentran los organismos estatales decisores. Por tal razón, preocupa la ausencia de esa mirada hacia las distintas regiones del país y sus particularidades, así como de amplios sectores de la sociedad civil organizada (por ejemplo, asociaciones locales de vecinos, organizaciones no gubernamentales o sindicatos). Asimismo, de acuerdo al cronograma trazado, las etapas cumplidas han excedido largamente las fechas previstas para su cierre, lo que retrasa el pasaje a otras fases proyectadas. A vía de ejemplo, la fase preparatoria debía culminar en agosto de 2021, pero su finalización se dio tan solo un año después. La segunda fase, de relevamiento de propuestas, debía culminar en julio del pasado año 2022 pero aún no se ha cerrado y resta transitar las siguientes cuatro fases.

Contrasta con la recomendación dada por las Naciones Unidas la afirmación de la Directora de la SDH acerca de que el Plan que se proyecta tiene determinado enfoque político-ideológico correspondiente al actual gobierno. Es posible inferir de tal aseveración un posicionamiento que se centra solo en el gobierno y en su línea política, excluyendo la necesaria mirada de otros sectores de la política. Este aspecto, debilita la posibilidad de consensos en la elaboración de políticas de Estado que se prolonguen a través de las distintas administraciones de gobierno, para una efectiva protección a los derechos humanos.

Otro elemento que preocupa es que no se ha explicitado cuáles son los objetivos específicos del Plan, dado que, si bien se enumeran algunos en el proyecto elaborado en el año 2021, luego, la actual dirección, menciona en los medios de prensa  otros ejes como prioritarios.

Demora en la elaboración y ejecución del Plan

A la fecha actual, aun no se ha pasado a la tercera fase—donde se debía elaborar una propuesta del PNDH sobre la base de las consultas realizadas—, por lo que no es posible establecer cuáles serían las prioridades que atenderá el Plan. Adicionalmente, el cronograma se encuentra desfasado con lo efectivamente cumplido: según lo pautado, en octubre del pasado año se iniciaba el monitoreo, es decir, la sexta y última fase, por lo que es incierto que se pueda concluir con todo el desarrollo del Plan, dado que es probable que las etapas que restan cumplir insuman más tiempo del proyectado, conforme a la demora que han sufrido las anteriores fases en su cumplimiento. Debe tenerse presente, además, que la administración de gobierno inicia su tercer año de mandato, ingresando en el año 2024 en la campaña electoral que culmina en el mes de noviembre del mismo año, en las elecciones nacionales, lo que puede afectar la culminación de procesos que reclaman períodos más largos que los que le restan a la actual administración. En tal sentido, si no se asegura el consenso político, eventuales cambios derivados de las elecciones nacionales harían naufragar todo el esfuerzo destinado en este proyecto. Por otra parte, la elaboración de un proyecto normativo, que permita llevar la elaboración de planes nacionales de derechos humanos a una política de Estado, su discusión parlamentaria y su aprobación requiere de tiempos parlamentarios que solo un consenso político puede asegurar que se consagre rápidamente en una ley.

Conclusiones

Dadas las observaciones realizadas, es difícil que Uruguay pueda concretar el proceso de elaboración y puesta en marcha del PNDH. Sin embargo, es importante tomar debida atención en las debilidades apuntadas al momento de iniciar un nuevo proceso de elaboración de un Plan. Considerar las consultas ya efectuadas permite aprovechar la información allí contenida. Acompasar los tiempos con los de la administración de gobierno y ampliar la participación a todos los sectores de la sociedad resulta esencial, así como también lograr el compromiso del espectro político y de todos los organismos del Estado. Estos principales desafíos se deberán considerar a fin de concretar un PNDH con foco en la mejora de las condiciones de vida de las personas, que se proponga alcanzar los estándares de protección de los derechos humanos, trascendiendo administraciones y que asegure la armonización de las políticas públicas en línea con las recomendaciones dadas por las Naciones Unidas.

Citación académica sugerida: Mota, Mariana. Plan Nacional de Derechos Humanos como política de Estado: el caso de Uruguay. Agenda Estado de Derecho. 2023/03/27. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/plan-nacional-de-derechos-humanos-como-politica-de-estado-el-caso-de-uruguay/

Palabras claves: plan nacional de derechos humanos, derechos humanos en Uruguay, participación ciudadana

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ACERCA DE LA AUTORA
Mariana Mota

Abogada, se desempeñó durante 26 años en la judicatura. Integró el Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo. Ejerce la docencia en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República en la cátedra de derechos humanos.

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Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.