Guatemala: ¿Libertad de asociación bajo asedio?

11 de Junio de 2021
Foto: Congreso de Guatemala (congreso.gob.gt.jpg)

La libertad de asociación en Guatemala se encuentra amenazada por una nueva ley que regula el funcionamiento de las Organizaciones no Gubernamentales que operan en el país.  

El 11 de febrero de 2020 estaba reunido el Congreso de Guatemala. Durante la sesión se introdujo una moción para modificar la agenda y presentar una polémica reforma a la Ley de Organizaciones no Gubernamentales (ONG) que otorga amplios poderes al gobierno para cancelar ONGs y que vuelve muy complicada la operación de estas, especialmente de las que reciben fondos provenientes del extranjero. La reforma se convirtió en el decreto 4-2020

Tras su aprobación, en marzo de 2020 la Corte de Constitucionalidad suspendió la vigencia del decreto mediante un amparo provisional, pero recientemente, a principios de mayo de 2021, la nueva magistratura de este tribunal resolvió denegar el amparo en sentencia.

¿Cuál fue la motivación de promover esta polémica reforma?

El #informeCapturaEstado desnuda las redes de corrupción e impunidad que operan en el país. Tomado de @CICIGgt 28 de agosto de 2019.

Algunas declaraciones de los propios protagonistas pueden darnos luces y contexto. Guatemala vivió un episodio de lucha contra la corrupción entre 2015 y 2019 impulsado por la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). En su momento la labor de la Comisión fue incómoda para la clase política que intentó sin éxito bloquear su trabajo.

El entonces presidente Jimmy Morales intentó expulsar al comisionado de la CICIG en agosto de 2017 y sacar antes de su expiración a la propia Comisión en enero de 2019. Ambos intentos se frustraron por acciones que presentaron organizaciones de sociedad civil y el ombudsman ante la Corte de Constitucionalidad.

Desde entonces varios diputados y funcionarios comenzaron a desacreditar a distintas organizaciones sociales. El diputado Conrado García, del extinto partido LIDER y miembro de la comisión legislativa que emitió dictamen favorable para esta reforma afirmó que diferentes manifestaciones contra el gobierno venían de “extranjeros que trabajan para las ONG”. Este diputado es señalado por lavado de dinero. 

Al aprobarse la reforma en febrero de 2020, el diputado Felipe Alejos, acusado por la extinta CICIG de tráfico de influencias y sancionado por la Ley Magnitsky del gobierno de Estados Unidos, afirmó que muchas ONG molestas con esta reforma pertenecían a la “izquierda radical comunista ligada a las ONG” y que muchas organizaciones buscaban imponer “agendas socialistas de otros países”, algo que ellos no permitirían.

El principal argumento es que esta reforma era necesaria para fiscalizar y transparentar el origen y destino de los fondos de las ONG. Sin embargo, antes de la promulgación de esta, las ONG ya estaban sujetas a varios controles. Por ejemplo, el artículo 21 B del Código Tributario obliga a todos los contribuyentes, incluso a las ONG, a llevar libros contables y registros tributarios por donaciones. También el decreto 10-2012 les obliga a registrar todas las donaciones recibidas y extender los recibos correspondientes.

Asimismo, la legislación contra el lavado de dinero ya imponía obligaciones de transparencia a todas las personas jurídicas que realizaran actividades que podrían ser utilizadas para lavado de dinero. Y, el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas sujeta a la función fiscalizadora y de control gubernamental a las ONG que reciben o ejecutan fondos públicos. Esto implica que incluso la Contraloría puede promover juicio de cuentas contra los representantes legales de ONG que reciben fondos del Estado de Guatemala en virtud de la literal f del artículo 4 de dicha ley.

¿Qué busca entonces la reforma?

Transparentar los fondos parece una excusa dado que el Estado contaba ya con herramientas suficientes para tal efecto. El decreto 4-2020 tiene varios problemas. En primer lugar, crea una enorme confusión en torno a la definición de ONG. El Código Civil reconoce como personas jurídicas no lucrativas a las asociaciones y las fundaciones. Originalmente el artículo 4 del decreto 3-2003, Ley de ONG, establecía que las ONG se constituían como asociaciones, fundaciones “u ONG propiamente dicha”. Es decir, que en el momento de su constitución tanto asociaciones como fundaciones podían (o no) constituirse como ONG al amparo de dicha legislación.

El decreto 4-2020 reforma el artículo 4 y define una tipología de actividades que “constituyen” una ONG. En tal sentido, la ley define actividades de caridad, de investigación, de incidencia, etc. ¿Qué será una ONG ahora? No está claro y la tipología anunciada puede acarrear una suerte de “fuero de atracción” para aquellas entidades constituidas como asociaciones y fundaciones, pero que no se han constituido como ONG

Especialmente teniendo en cuenta que al amparo del artículo 22 se castiga “todo incumplimiento a lo establecido en el presente decreto” que puede implicar hasta la cancelación de la personalidad jurídica de las organizaciones. Asimismo, el artículo 23 da seis meses para “actualizar su información y cumplir con todos los requisitos de esta Ley” so pena de disolución y cancelación de estas.

Por otra parte, el decreto 4-2020 obliga a las ONG a inscribirse, además, en la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), así como registrar ahí cualquier cambio a sus estatutos o representación legal. A su vez, obliga a las entidades que reciban fondos del extranjero a reportarlas también al Ministerio de Relaciones Exteriores.

La parte más delicada de las reformas está en las causales de disolución o cancelación de la personalidad jurídica. La reforma al artículo 25, además de lo dispuesto por los artículos 22 y 23, establece que las ONG podrán disolverse “cuando se compruebe que sus actividades son contrarias a la ley y al orden público”. Definitivamente es una cláusula profundamente amplia y vaga que otorga discreción sin parámetros a la autoridad para cancelar ONGs. 

¿Cuál es el problema de fondo con estas reformas?

Ante todo, la reforma vulnera la libertad de asociación en los términos establecidos tanto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). Tanto el PIDCP en su artículo 22 como la CADH en su artículo 16 imponen a los Estados la obligación de que todas las restricciones a la libertad de asociación deben estar previstas por ley y ser necesarias en una sociedad democrática. El decreto 04-2020 ha preocupado a organismos como la Comisión Interamericana de Derecho Humanos y su Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, que han solicitado su derogación.

La exposición de motivos de la ley invoca la transparencia como el principal objetivo de la reforma. Sin embargo, las disposiciones que hemos enumerado no cumplen con los parámetros del test de proporcionalidad. Primero, porque explicamos que ya existen medidas que obligan a las ONG a declarar todas sus donaciones ante la autoridad tributaria y a responder a toda la legislación sobre lavado de dinero. 

Al contar con medidas legislativas para la transparencia, se hace evidente que las cargas que impone esta reforma no son idóneas. Lejos de conseguir su fin, generan cargas innecesarias que pueden dificultar, encarecer o entorpecer el funcionamiento de las ONG. ¿Cómo logra este fin, por ejemplo, obligarles a registrarse en la secretaría de planificación o en el Ministerio de Exteriores? No encontramos explicación alguna ni en la exposición de motivos ni en el (ausente) debate parlamentario.

Tampoco son medidas que cumplan con los parámetros de necesidad. Tomemos como ejemplo la sanción de cancelación y disolución de la personalidad jurídica por contrariar el “orden público” sin seguir un orden o prelación de sanciones de acuerdo con la gravedad de la infracción. ¿No existen medidas menos gravosas? La disolución o cancelación de una persona jurídica es una sanción muy grave y no se demuestra que sea una medida indispensable.

La Corte de Constitucionalidad en su sentencia de 11 de mayo de 2021 denegó el amparo afirmando que no era la vía idónea para dirimir estas cuestiones de fondo. Sin embargo, quedó la puerta abierta para que mediante una acción de inconstitucionalidad se puedan someter a su conocimiento los vicios de los que padece el decreto 4-2020. Es de esperar que llegado al momento dicho tribunal cumpla su función de resguardar el orden constitucional, proteger los derechos individuales y resuelva como corresponde.

Citación académica sugerida: Ortiz, Edgar. Guatemala: ¿Libertad de asociación bajo asedio?, Agenda Estado de Derecho, 2021/06/11. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/guatemala-libertad-de-asociacion-bajo-asedio/

Palabras clave: Guatemala, Ley de ONG, Libertad de asociación

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ACERCA DEL AUTOR
Edgar Ortiz Romero

Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala; magíster en economía por Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, profesor universitario y director del área jurídica de Fundación Libertad y Desarrollo en Guatemala.

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