Corte Interamericana cierra la puerta a la reelección presidencial indefinida, pero deja algunas ventanas abiertas: Comentarios a la Opinión Consultiva 28/21 (parte 2)

15 de Septiembre del 2021
Corte Interamericana cierra la puerta a la reelección presidencial indefinida, pero deja algunas ventanas abiertas: Comentarios a la Opinión Consultiva 28/21 (parte 2)
Crédito foto: RPP

¿Qué vacíos, oportunidades y retos para la región latinoamericana siguen vigentes tras la Opinión Consultiva de la Corte IDH?

Tal como fue mencionado en la parte 1 de este artículo, el abordaje de interdependencia entre democracia, Estado de derecho y derechos humanos, desarrollado en la OC 28/21, debería orientar la actuación de la Comisión Interamericana (CIDH), sobre todo en el monitoreo a situaciones en que la manipulación de las reglas del juego electoral y el continuismo presidencial no se traducen de inmediato en graves violaciones de derechos humanos. En ese sentido, cabe recordar que la CIDH empezó a pronunciarse de forma más audible sobre Nicaragua a partir de abril de 2018, cuando el debilitamiento del Estado de derecho ya se había consolidado y dado lugar a la represión institucionalizada a cualquiera que se posicione en contra de los desmanes del eterno presidente Daniel Ortega. 

El Estado terminal de derecho en Nicaragua se remonta a varios años de cooptación de las instancias de control del Estado. En ese contexto, una sentencia de octubre de 2009 de la Corte Suprema de este país dejó sin efecto una norma expresa de la Constitución que prohibía la reelección para presidente y otros titulares del Poder Ejecutivo. Dicha sentencia fue tan solo uno de los síntomas de la captura política de las instancias judiciales y del ímpetu somocista de Ortega, entre otras malezas que, mucho antes de la crisis sociopolítica que sacudió el país a partir de abril de 2018, comprometieron la vigencia de la democracia y del Estado de derecho. 

De forma similar, la CIDH no publicó ni siquiera un mensaje de twitter cuando el Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia habilitó, en noviembre de 2017, la postulación indefinida de Evo Morales a la reelección presidencial. Al igual que la sentencia de la Corte Suprema nicaragüense, la decisión del tribunal boliviano realizó un control de convencionalidad de la constitución y adujo que la prohibición a la reelección presidencial indefinida infringe el artículo 23 de la CADH. Ambas sentencias fueron dictadas por cortes integradas por una mayoría de magistrados vinculados al partido oficialista, pero la de Bolivia es quizás más inaudita, pues soslayó el resultado de un referéndum popular de febrero de 2016, mediante el cual la población boliviana decidió rechazar la reelección presidencial indefinida. 

La más reciente decisión de una alta corte derogando la disposición constitucional que prohíbe la reelección presidencial tuvo lugar el 3 de septiembre en El Salvador. Proferida por una Sala de lo Constitucional sometida a los designios de Nayib Bukele, este nuevo atropello al Estado de derecho nos enseña que la instrumentalización política del Poder Judicial para alcanzar la continuidad en el poder es un guion seguido indistintamente por autócratas de izquierda, cleptócratas de derecha como Juan Orlando Hernández en Honduras, y déspotas como Bukele, cuyos ademanes políticos son tan excéntricos que resulta más fácil enmarcarlo en la categoría “populista” que en la vieja dicotomía derecha/izquierda.

Volviendo al paralelismo entre Nicaragua y en Bolivia, guardadas las varias diferencias entre la conversión del primer país en un Estado filoestalinista y el debilitamiento del Estado de derecho en el segundo, el punto que queremos resaltar es que el continuismo presidencial suele estallar en la forma de conflictos políticos, sociales y graves violaciones de derechos humanos en algún momento. En Bolivia, el punto de quiebre ocurrió en octubre de 2019, con una crisis marcada por cuestionamientos al resultado electoral en que Evo Morales intentó ser reelecto por cuarta vez, actos generalizados de violencia, injerencia de las Fuerzas Armadas, entre otros factores que culminaron con la renuncia de Morales y la instalación de un gobierno transitorio. No viene al caso revisitar el debate de si efectivamente hubo fraude electoral o si dicha narrativa fue un invento del Secretario General y de la Misión de Observación Electoral de la OEA (¿y de la Unión Europea?), ni si la renuncia de Evo Morales, su gabinete y un sinnúmero de congresistas del MAS merece más bien el calificativo de “golpe de Estado.” 

Las narrativas binarias que buscan reducir un complejo enredo político-institucional a fraude electoral vs. golpe de Estado trascienden el propósito del presente artículo. Nos interesa más bien advertir el discreto monitoreo realizado por la CIDH en los años que antecedieron a la crisis de 2019. La CIDH prendió el megáfono para condenar –como tiene que ser– las graves violaciones de derechos humanos ocurridas en dicho país sobre todo a partir de la referida crisis, activando diversos mecanismos de respuesta rápida. Dichos mecanismos fueron fundamentales para alertar sobre los evidentes retrocesos en materia de derechos humanos impulsado por el gobierno de Jeanine Añez (llámese constitucional, interino, de facto o golpista, según el gusto político-ideológico del lector/a). 

Lo anterior contrasta con la ausencia de pronunciamientos oportunos e inequívocos sobre las señales de que el Estado de derecho ya presentaba señales de debilitamiento, siendo la fatídica sentencia del Tribunal Constitucional de 2017 un ejemplo palmario de ello. El comunicado de prensa de la CIDH sobre la visita del entonces Relator para Bolivia, publicado en agosto de 2018, no dedicó una sola frase a la cuestionable sentencia y, salvo un número reducido de audiencias temáticas y una insípida mención a la sentencia en el Informe Anual de 2018, publicado en marzo del año siguiente, la Comisión obvió los indicios de que algunas premisas básicas del Estado de derecho se habían atrofiado a punto de estallar en una tensión política y social cuyos efectos se sienten hasta la fecha.

Un norte para la propia Corte IDH

Esperamos que la OC 28/21 oriente futuros pronunciamientos de la propia Corte IDH al momento de decidir sobre la admisibilidad de solicitudes de opinión consultiva que versan sobre temas esenciales a la vigencia de la democracia. A nuestro juicio, la Corte no dimensionó la importancia de la solicitud realizada por la CIDH hace algunos años, sobre el principio de legalidad y garantías judiciales en juicios políticos contra jefes de Estado. La solicitud fue declarada improcedente por la Corte, bajo el argumento de que se encontraban pendientes ante la Comisión tres peticiones cuya controversia guardaba relación con el objeto de la opinión consultiva. En dicha ocasión, la Corte dejó pasar la oportunidad de precisar las garantías que los parlamentos deben observar en los juicios políticos y sobre los límites de las revocatorias sumarias de jefes de Estado, contempladas, por ejemplo, en la Constitución peruana y que ya ha sumergido a dicho país en un verdadero caos institucional. (Recomendado: Cronología de una crisis cíclica en Perú)

Es importante resaltar que en América Latina los presidentes son defenestrados por un Congreso que ni se da el trabajo de convocar un juicio político (Manuel Zelaya en Honduras); un juicio político puede durar tan solo 48 horas (Fernando Lugo en Paraguay); o fundamentarse en el maquillaje de gastos públicos avalados por el propio Congreso que conduce el proceso de impeachment (Dilma Rousseff en Brasil). En aras de preservar las elecciones venideras del flagelo del realismo mágico-constitucional propio de nuestra región, la Corte IDH debería emplear la misma flexibilidad con la que excluyó las causales de inadmisibilidad por litispendencia en la OC 28/21, con relación a solicitudes de opinión consultiva que versen sobre obligaciones de derechos humanos y su vínculo con la democracia y el Estado de Derecho.

Consideraciones finales

Al cerrar la puerta de la reelección presidencial indefinida, la Corte dejó abiertas algunas ventanas que, por precaución, pudieron haber sido cerradas. Una de ellas tiene que ver con la expresión “duración razonable” de un período presidencial (párr. 38), cuyo alcance no fue precisado. De acuerdo con la OC 28/21, resultaría inconvencional la habilitación de dos reelecciones consecutivas en un país como Brasil, en donde el mandato presidencial es de cuatro años. Ahora bien, ¿en qué se distinguiría la reelección consecutiva dos veces en dicho país de una única vez en México, en donde el término presidencial es de seis años? En ambos casos hipotéticos, el mandato presidencial sería de 12 años, pero no queda claro si las premisas de la OC 28/21 serían igualmente aplicables. Ante la indeterminación del alcance de la expresión “duración razonable” del mandato presidencial, a efectos de limitar su renovación a una única vez consecutiva, no hay que descartar el genio inventivo de autócratas de turno que, en aras de esquivarse de los parámetros de la opinión consultiva, busquen reformar la Constitución y ampliar el mandato presidencial, manteniendo en todo caso una única reelección consecutiva. 

Otra ventana abierta tiene que ver con la ausencia de un pronunciamiento específico sobre la improcedencia de la creación ex nihilo de reglas jurídicas a partir de la interpretación directa de la CADH por parte de los tribunales domésticos. Nicaragua, Honduras y Bolivia son tres ejemplos de países cuyas altas cortes han empleado una suerte de control concentrado de convencionalidad para dejar sin efecto normas de sus constituciones que prohíben la reelección indefinida. Mutatis mutandis, jueces y juezas de diferentes países de la región han declarado la inconvencionalidad de leyes que descriminalizan la interrupción voluntaria del embarazo, bajo el argumento de que el artículo 4.1 de la CADH protege la vida desde la concepción. Lo anterior, pese a que la CIDH ha establecido, desde 1981, en el Caso Baby Boy vs. Estados Unidos, que la referida disposición convencional no impone ningún tipo de obligación a los Estados con relación al aborto.

Más allá del tema de la reelección presidencial indefinida, ante la posibilidad de que los operadores de justicia sigan realizando interpretaciones antojadizas de la CADH con fines políticos, ideológicos o de otra índole, nos parece que la OC 28/21 era una oportunidad para que la Corte IDH aclarara, en términos generales, que la figura del control de convencionalidad no puede ser utilizada para crear derechos humanos o nuevas reglas jurídicas sin asidero en la interpretación que los propios órganos del SIDH han dado a la norma convencional invocada. 

Citación académica sugerida: Cerqueira, Daniel. Corte Interamericana cierra la puerta a la reelección presidencial indefinida, pero deja algunas ventanas abiertas: Comentarios a la Opinión Consultiva 28/21 (parte 2). Agenda Estado de Derecho. 2021/09/06. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/corte-interamericana-cierra-la-puerta-a-la-reeleccion-presidencial-indefinida-2/

Palabras clave: CorteIDH, derechos políticos, Opinión consultiva, Reelección presidencial. 

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ACERCA DEL AUTOR
Daniel Cerqueira

Magíster en Estudios Legales Internacionales con distinción honorífica por la Universidad de Georgetown, Estados Unidos, y licenciado en Derecho por la Universidade Federal de Minas Gerais y en Relaciones Internacionales por la Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, ambas en Brasil. De enero de 2006 a enero de 2014 trabajó como abogado de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

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