¿Un Senado contra el pueblo? El retorno a la bicameralidad en medio de una profunda crisis política en Perú

24 de Abril de 2024
¿Un Senado contra el pueblo? El retorno a la bicameralidad en medio de una profunda crisis política en Perú
Crédito foto: Flickr PCM Perú

Mediante Ley 31988, el Congreso de Perú ha puesto en vigencia el retorno a la bicameralidad, en medio de la mayor crisis política

La reforma constitucional de mayor calado desde la aprobación de la Constitución de 1993 se ha producido en Perú en medio de la mayor crisis política. En el 2018, la propuesta para reintroducir la bicameralidad había sido rechazada por un 90% de los votos en un referéndum que también se pronunció a favor de la prohibición de la reelección inmediata de los congresistas.

Antes de cumplirse cinco años de aquella consulta, el Congreso de la República, que, en vastos territorios del país (habitados mayoritariamente por comunidades indígenas) no alcanza ni al 5% de respaldo, ha aprobado e impuesto una reforma en claro desacato a lo expresado en el referéndum del 2018. Sin valorar, por ahora, sus discutibles ventajas, a la luz de los hechos, se trata de una reforma impuesta desde el centro del poder de Lima y sus problemáticos consensos de coyuntura.

¿Un Senado para institucionalizar el asedio al Ejecutivo?

El retorno a la bicameralidad ha contado con impulsores de diversa estirpe durante la transición. Para un sector de la academia, parecía obvio que el retorno a la democracia, luego de la caída del régimen de Fujimori, suponía también el restablecimiento pleno de las instituciones del constitucionalismo histórico del que formaba parte el congreso bicameral. Pero esta es una lectura demasiado simple. El pragmatismo de los noventas tenía aliados poderosos durante la transición y el Congreso unicameral seguía siendo “eficiente” en términos económicos, conforme al único argumento que llevó a su incorporación como parte del corazón de la Constitución de 1993.

Paradójicamente, la lógica del pragmatismo colapsó cuando el fujimorismo no pudo hacerse de la presidencia de la República en tres procesos electorales sucesivos, en el 2011, 2016 y 2021. Entonces, el fujimorismo otrora defensor intransigente del unicameralismo como signo distintivo de la Constitución de 1993, se persuadió de que la bicameralidad era una buena alternativa, un premio consuelo, luego de probar que desde el Congreso se podía controlar el gobierno sin asumir mayores responsabilidades, ¿Es esta la solución del fujimorismo a su propia imposibilidad de ganar las elecciones mediante el voto directo? Esta interrogante, formulada en tono de especulación, no hay que descartarla a la luz del proceso de asedio que ha vivido en los últimos años el Ejecutivo desde el Congreso. (Recomendado: Seis presidentes en cinco años: cronología de una crisis cíclica en el Perú)

Un Senado para profundizar el centralismo y concentrar poder

Algunas señales del nuevo Senado son elocuentes de su sello de coyuntura y las fuerzas políticas que lo impulsan. Ya no es un Senado regional como lo fue el de la Constitución de 1979 (la Constitución que dejó sin efecto Fujimori tras el golpe de Estado de 1992). Ahora, 27 de los 60 senadores serán elegidos por las circunscripciones electorales y los restantes 33 provendrán de elección “por distrito único electoral nacional” (art. 90). Es claro que el control de las elecciones, tanto en las circunscripciones como en el distrito electoral único nacional, solo será factible para las fuerzas políticas de alcance nacional, algo en lo que, en medio de la dispersión de los grupos políticos, el fujimorismo ha sabido mantener su presencia en los tres últimos procesos electorales en los que, sin embargo, no ha podido hacerse de la Presidencia.

Pero hay más señales que evidencian que el Senado habría sido perfilado desde el interés de ciertos grupos que hoy capitanean la crisis política para mantenerse en el poder a como dé lugar. A la fórmula de elección por medio del control de las fuerzas de alcance nacional, se añaden algunos datos relevantes. Por ejemplo, para ser Senador se requiere tener 45 años, 20 años más que para diputados, aunque este no es un requisito para quienes ya hubieran sido congresistas. Solo en el actual Congreso, hay más de 30 congresistas que al 2026 no alcanzan los 45 años: Con ello queda claro que, al menos para estos casos, se ha dado una ley con nombre propio o tipo sastre.

Entre las funciones que se ha reservado al Senado destacan dos a la hora de exhibir el poder que va a centralizar en el futuro: por un lado, ratifica las leyes deliberadas en la Cámara de Diputados. Las modifica o las rechaza sin lugar a que estas fueran dialogadas con la Cámara de Diputados, como podría ocurrir con una Ley observada por el Ejecutivo (art. 105). Este poder de revisión o modificación de la propuesta legislativa convierte al Senado en una instancia superior de control del debate producido en la Cámara de Diputados. Antes que incrementar el debate para mejorar la calidad de las leyes, como han sostenido los promotores de la reforma, centraliza la decisión última convirtiendo al Senado en una suerte de cámara de apelación antes que de reflexión.

Por otro lado, el Senado concentra poder en la designación y separación del cargo de altos funcionarios, como el Defensor del Pueblo, los miembros del Tribunal Constitucional, el Directorio del Banco Central de Reserva o el Contralor General de la República (art.102-A). En todos estos casos, el Senado actúa sin intervención alguna de la Cámara de Diputados. En el caso de la remoción “por falta grave” de los miembros de la Junta Nacional de Justicia, que ha suscitado la última crisis por abuso de poder del Congreso, la reforma no hace el mayor esfuerzo por establecer bajo qué causales puede proceder tal remoción ni tampoco delega su desarrollo a una Ley Orgánica, como sí ocurre en el caso del Defensor del Pueblo (art.161). (La Junta Nacional de Justicia en Perú bajo amenaza)

Consensos sin argumentos

Pese a su envergadura, las alianzas políticas que han logrado esta transformación radical del marco constitucional del régimen político actual, no han podido siquiera producir un documento consensuado que sirva de sustento o exposición de motivos de la reforma que ya ha sido aprobada por mayoría en el Parlamento. Esto es sintomático. Saben que sus acuerdos no tienen una narrativa clara y coherente. El fujimorismo tendría que poner en blanco y negro su contradicción histórica y, entre todos, algo tendrían que decirle al pueblo que rechazó de modo categórico la propuesta en el 2018. Es un silencio elocuente en todo caso. Se trata de una enmienda constitucional de espaldas al pueblo, que, como se mencionó supra, votó con un claro NO en la consulta popular de 2018. 

Citación académica sugerida: Grández, Pedro. ¿Un Senado contra el pueblo? El retorno a la bicameralidad en medio de una profunda crisis política en Perú. Agenda Estado de Derecho. 2024/04/24. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/profunda-crisis-politica-en-peru/

Palabras clave: Bicameralidad, Perú, democracia

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ACERCA DEL AUTOR
Pedro P. Grández Castro

Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional Mayor de de San Marcos y en la Pontificia Universidad Católica del Perú

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Abogado egresado de la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala y con un Máster en Economía de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. En la actualidad, desempeña el cargo de Editor Asistente en el blog de la International Association of Constitutional Law (IACL) y es Director del área de Estudios Jurídicos en la Fundación Libertad y Desarrollo, un think tank basado en Ciudad de Guatemala. A nivel docente, ejerce como profesor tanto en la Universidad del Istmo como en la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala. Adicionalmente, es columnista para el periódico guatemalteco La Hora. Sus principales áreas de investigación son el derecho constitucional y el derecho electoral.

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Director Ejecutivo de Fundación Ciudadanía y Desarrollo, contacto nacional de Transparencia Internacional en Ecuador. Abogado y máster en Dirección y Gestión Pública, así como en Acción Política, Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho. Fue miembro suplente de la Asamblea Nacional Constituyente de Ecuador y asesor constitucional en el Consejo de Participación Ciudadana. Fellow del Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho de la Universidad de Stanford. Consultor para organizaciones nacionales e internacionales en temas de derechos humanos, libertad de expresión, acceso a la información, participación ciudadana, transparencia y lucha contra la corrupción.

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Docente y conferenciasta en el campo de la libertad de expresión y el derecho a la información en prestigiosas universidades, entre ellas American University (Washington), Unam (México), Universidad Carlos III (España), Stanford (California), Universidad del Pacífico (Perú), UBA (Argentina) Universidad Diego Portales (Chile), Udelar (Uruguay) y Universidad de los Andes (Colombia). Periodista, columnista y colaborador asiduo en distintos medios de comunicación.

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Es abogada por la Universidad San Francisco de Quito, y tiene un LL.M. por el Washington College of Law de American University, con enfoque en Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Es candidata para el título de Doctora en Derecho por la Universidad Externado de Colombia. Ha trabajado como especialista en la Relatoría Especial para la Libre Expresión de la CIDH, Fundamedios y la Dirección Nacional de DDHH en Ecuador. Actualmente, es Directora del Observatorio de Derechos y Justicia de Ecuador, docente en la Universidad Internacional del Ecuador, y socia fundadora de Gentium Law Consultores.

Alfonso Herrea

Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.