La crisis de la OEA que hace tambalear a la Comisión de Derechos Humanos

7 de Septiembre del 2021
La crisis de la OEA que hace tambalear a la Comisión de Derechos Humanos

En las últimas semanas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Secretaría General de la OEA han estado enfrascadas en un poco diplomático enfrentamiento público. El centro de la disputa es la renovación del mandato del Secretario Ejecutivo de la CIDH, quien es el funcionario encargado de liderar el equipo técnico que presta sus funciones a la CIDH. Determinar la suerte de un funcionario parecería una cuestión menor, pero en realidad esta situación puede tener repercusiones importantes para la protección de los derechos humanos en las Américas. Este impasse además visibiliza algunos problemas crónicos de la organización y podría ser utilizado como una oportunidad para su fortalecimiento.

La selección del secretario de la CIDH

La CIDH como la Secretaría General son órganos establecidos por la Carta de la OEA, con competencias distintas, pero interrelacionadas. No hay relación de jerarquía o subordinación entre uno y otro órgano. La Convención Americana sobre Derechos Humanos creó una “Secretaría” para la CIDH como una “unidad funcional especializada” al interior de la Secretaría General. Posteriormente, el Estatuto de la CIDH, que fue adoptado por los Estados de la OEA a solicitud de la CIDH, señaló que el Secretario de la CIDH debía ser “designado” por el secretario general de la OEA “en consulta” con la CIDH, y que éste no podía ser “separado” de su cargo por el Secretario General sin consultar y sin comunicar los motivos en los que se fundamenta a la CIDH.

Este arreglo buscaba conciliar los intereses y competencias de la Secretaría General de la OEA y de la CIDH. La Secretaría de la CIDH funcionalmente depende de la Secretaría General (pues el régimen legal, de personal, de contratación, entre otras, es el que designa la Secretaría General), pero depende sustantivamente y sirve de manera autónoma e independiente a la CIDH (la Secretaría recibe las instrucciones sobre sus competencias, prioridades y agenda únicamente de la CIDH). La norma buscaba entonces que los dos órganos participaran armónicamente en la designación de la persona que ejerciera tal cargo.

Pero no han faltado los debates sobre quién tiene la última palabra en caso de desacuerdo. Hace casi una década se vivió un intenso debate al respecto, cuando el entonces secretario general entendió que la norma le facultaba, si así lo quería, para separar de su cargo al entonces secretario de la CIDH, y para nombrar a su reemplazo. José Insulza sostenía que la norma le exigía simplemente comunicar a la CIDH, pero no pedir su aprobación.

Tras múltiples negociaciones, aquel enfrentamiento entre Insulza y la CIDH se resolvió con una reforma al Reglamento de este último órgano. La CIDH creó un procedimiento de designación. Según esta norma, la CIDH conduce con independencia todo el proceso de selección y, cuando finalmente decide sobre la persona que tiene su confianza, comunica al Secretario General de la OEA para que la “designe” en el cargo. La norma establece que el mandato inicial, de cuatro años, puede ser renovado por una vez, por un término igual. Pero no establece el proceso para tomar esta decisión, ni cuál será el rol de la Secretaría General en estos casos.

Ahí yace el actual campo de batalla. La Comisión argumenta que la selección del Secretario Paulo Abrão se hizo hace cuatro años siguiendo el proceso establecido en el Reglamento. Para la CIDH, la continuidad de Abrã o es de su exclusivo resorte y, como no existe un procedimiento especial para renovar, lo único que debía hacer era tomar la decisión y notificar al Secretario General para que se encargara de hacer ajustes meramente administrativos. El Secretario Almagro, por su parte, sostiene que el Estatuto le da la última palabra y que el Reglamento de la CIDH no le es oponible, pues solamente rige para la Comisión. Además, argumenta Almagro, su negativa está justificada en la falta de acción por parte de la CIDH para responder a una serie de denuncias del personal de su Secretaría Ejecutiva sobre irregularidades administrativas y un ambiente tóxico de trabajo y acoso laboral auspiciado o permitido por el Secretario Abrão.

Los ambientes laborales tóxicos en organizaciones internacionales

Las organizaciones intergubernamentales han sido caldo de cultivo para irregularidades administrativas y abusos laborales. El tráfico de influencias y el favoritismo político ha sido común en la asignación de cargos. Dado que estas organizaciones no responden a la ley de los países en donde se ubican, las garantías laborales nacionales no se extienden a sus funcionarios. Por otro lado, como consecuencia de la falta de recursos del sistema internacional, cada vez es más frecuente que se establezcan contratos precarios cuya asignación y renovación queda a la liberalidad de los supervisores. Complementariamente, debido a la mezcla entre escasez de personal y las múltiples y expansivas responsabilidades asignadas a estas instituciones, la presión por resultados y la sobrecarga de trabajo suele ser común. 

Esta situación no ha sido ajena a la OEA, incluyendo la CIDH. La respuesta institucional a estas problemáticas ha sido lenta y fragmentaria. Varios factores han contribuido a ello: poca sensibilidad e iniciativa por parte del liderazgo de estas instituciones, falta de recursos económicos para corregir estos problemas, y falta de apoyo de los Estados miembros. Precisamente, este último es especialmente sensible cuando se trata de un órgano que ejerce control sobre los Estados miembros, como es la CIDH. A varios Estados les incomoda rendir cuentas y prefieren una institución debilitada, con problemas internos, que un órgano robusto y efectivo. Esto, lamentablemente, ha llevado a una equivocada cultura de tapar problemas internos para no propiciar ataques de quienes buscan debilitar las instituciones.

#CIDHFortalecida

Un número importante de ONGs de la región han llamado a que la solución de la crisis se dirija a un doble fortalecimiento de la CIDH. Por un lado, a que la interpretación de las normas sobre la designación de su personal de confianza se base estrictamente en la decisión política de la CIDH con base en criterios de competencia jurídica y administrativa, buena gobernanza administrativa, y compromiso con los derechos humanos. Y, por el otro, a que se tomen medidas urgentes para evaluar y enfrentar cualquier síntoma de cultura institucional que afecte los derechos humanos y laborales de quienes prestan sus servicios en esta organización.

En cuanto al primer punto, para algunos, el arreglo institucional deseable es que la CIDH alcance la independencia administrativa y financiera de la que goza la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). Loable objetivo, pero poco realista en el contexto político actual y prácticamente imposible en el corto plazo. Una solución intermedia puede basarse en una interpretación de las normas actuales. Esta interpretación debe garantizar que las dos instancias (Secretaría General y CIDH) participen armónicamente del proceso de selección. Una interpretación que elimine la participación de una de ellas o asuma el total control del proceso de una sobre la otra debe ser descartada.

Así, para garantizar la independencia y autonomía de la CIDH en su decisión, debe ser la Comisión el órgano que haga el juicio político de escogencia. Es decir, solo la Comisión debería determinar quién es la persona, dentro de los postulantes, que reúnan los requisitos exigidos en las normas vigentes, que mejor va a interpretar el mandato que la CIDH le otorga. El juicio sobre las características cualitativas de los postulantes y la preferencia final debe ser competencia única de la CIDH. No debe haber espacio para que haya un doble juicio de valor a cargo de otro órgano, incluyendo la Secretaría General.

Ahora bien, como la Secretaría General es la responsable institucional por el personal de la OEA y está a cargo de velar por la correcta administración de los recursos humanos y económicos de la Organización debe poder participar sustantivamente. Por tanto, si la Secretaría General considera que existe una imposibilidad jurídica, objetiva, comprobada e insubsanable, no debería estar obligada a cumplir con la designación remitida por la CIDH, y debería comunicarle a la CIDH su decisión motivada.

Dentro de tal categoría de imposibilidades jurídicas, se encontrarían, a manera de ejemplo, la falta de cumplimiento de los requisitos objetivos para el cargo, el descubrimiento de falsedades en los soportes de la hoja de vida presentada por el candidato, la existencia de impedimentos legales para la contratación o para el otorgamiento de permisos de trabajo en la sede donde debe ejercer funciones. Al basarse exclusivamente en criterios jurídicos, la Secretaría no podría hacer un nuevo juicio de valor sobre el candidato designado.

Al mismo tiempo, llegó la hora de que la OEA escuche las voces de las víctimas del acoso laboral. Valdría la pena seguir el ejemplo de otros órganos intergubernamentales que, tras una serie de escándalos, se han movido hacia verdaderas políticas de “tolerancia cero” al acoso en todas sus formas. La situación requiere procedimientos administrativos claros y eficazmente implementados. Es vital que estos procedimientos cuenten con tiempos precisos para investigar. Así como un término definido para que el inspector general emita su informe. También, plazo para que el acusado se defienda. Es igualmente necesario que las instancias de apelación interna cuenten con los recursos que requiere su trabajo y que exista acceso real al tribunal administrativo. Igualmente es prioritario invertir más recursos y capital político a los cambios de cultura, que parten por entrenamientos obligatorios sobre el tema para todos los funcionarios y especialmente los encargados de administración para que sepan lo que se espera de ellos.

Todo esto es difícil de lograr, pero como dice el refrán “no hay que desperdiciar una buena crisis”.

Citación académica sugerida: Sánchez, Nelson Camilo: La crisis de la OEA que hace tambalear a la Comisión de Derechos Humanos, 2020/09/06, https://agendaestadodederecho.com/la-crisis-de-la-oea-que-hace-tambalear-a-la-comision-de-derechos-humanos/

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ACERCA DEL AUTOR
Nelson Camilo Sánchez

Director, Clínica de Derecho Internacional de los Derechos Humanos de la Universidad de Virginia Ph.D. de la Universidad Nacional de Colombia y LL.M en Harvard Law School.

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Abogado egresado de la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala y con un Máster en Economía de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. En la actualidad, desempeña el cargo de Editor Asistente en el blog de la International Association of Constitutional Law (IACL) y es Director del área de Estudios Jurídicos en la Fundación Libertad y Desarrollo, un think tank basado en Ciudad de Guatemala. A nivel docente, ejerce como profesor tanto en la Universidad del Istmo como en la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala. Adicionalmente, es columnista para el periódico guatemalteco La Hora. Sus principales áreas de investigación son el derecho constitucional y el derecho electoral.

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Director Ejecutivo de Fundación Ciudadanía y Desarrollo, contacto nacional de Transparencia Internacional en Ecuador. Abogado y máster en Dirección y Gestión Pública, así como en Acción Política, Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho. Fue miembro suplente de la Asamblea Nacional Constituyente de Ecuador y asesor constitucional en el Consejo de Participación Ciudadana. Fellow del Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho de la Universidad de Stanford. Consultor para organizaciones nacionales e internacionales en temas de derechos humanos, libertad de expresión, acceso a la información, participación ciudadana, transparencia y lucha contra la corrupción.

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Es profesora ayudante e investigadora predoctoral en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM). Tiene un Máster en Democracia y Gobierno, y un Máster en Gobernanza y Derechos Humanos, ambos de la UAM. Es licenciada en Comunicación Social por la Universidad Central de Venezuela. Es integrante del Lab Grupo de Investigación en Innovación, Tecnología y Gestión Pública de la UAM. Su tesis doctoral aborda la relación entre género, tecnologías y sector público, con un especial énfasis en la Inteligencia Artificial. También ha publicado sobre innovación pública y colaboración entre administraciones públicas y ciudadanía. Formó parte del equipo editorial de Agenda Estado de Derecho desde 2020 hasta febrero de 2022.

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Docente y conferenciasta en el campo de la libertad de expresión y el derecho a la información en prestigiosas universidades, entre ellas American University (Washington), Unam (México), Universidad Carlos III (España), Stanford (California), Universidad del Pacífico (Perú), UBA (Argentina) Universidad Diego Portales (Chile), Udelar (Uruguay) y Universidad de los Andes (Colombia). Periodista, columnista y colaborador asiduo en distintos medios de comunicación.

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Doctorando en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina); Master en Derecho Penal y Procesal Penal por Osgoode Hall Law School, Universidad de York (Canadá); Diplomado Latinoamericano sobre Reforma Procesal Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales (Chile); Abogado con orientación en Derecho Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Actualmente es el Director de Relaciones Internacionales del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP). Durante 8 años fue el Director del Área de Capacitación del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), organismo internacional de la Organización de Estados Americanos (OEA), creado en 1999 por resolución de la Asamblea General de la OEA, con sede en Santiago de Chile.

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Directora Ejecutiva de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF por sus siglas en inglés) organización regional dedicada a promover el Estado de derecho y los derechos humanos en América Latina. Antes de unirse a DPLF, fue Coordinadora Adjunta de la Unidad de Investigaciones Especiales de la Comisión de la Verdad de Perú, a cargo de la investigación de graves violaciones de derechos humanos ocurridas durante el conflicto armado interno en ese país. Previamente trabajó en la Adjuntía para los Derechos Humanos de la Defensoria del Pueblo de Perú y formó parte del equipo legal de la Coalición Contra la Impunidad (Alemania) que promovió el procesamiento penal en ese país de militares argentinos responsables de la desaparición de ciudadanos alemanes durante la dictadura argentina. Katya realizó sus estudios de derecho en la Pontifica Universidad Católica del Perú y de maestría en derecho internacional público en la Universidad de Heidelberg, Alemania.

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Experto afiliado al Constitution Transformation Network de la Universidad de Melbourne e investigador asociado de la Universidad Rafael Landívar de Guatemala. Doctor en Derecho por la Escuela de Derecho de la Universidad de Melbourne y una Maestria en Derecho Público e Internacional en esa misma casa de estudios, y una Licenciatura en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar. Tiene experiencia en gobierno, especificamente en negociacion de tratados y convenciones, litigio en instancias internacionales e implementacion de instrumentos en materia de derechos humanos, y como consultor para organismos financieros internacionales.

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Es abogada por la Universidad San Francisco de Quito, y tiene un LL.M. por el Washington College of Law de American University, con enfoque en Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Es candidata para el título de Doctora en Derecho por la Universidad Externado de Colombia. Ha trabajado como especialista en la Relatoría Especial para la Libre Expresión de la CIDH, Fundamedios y la Dirección Nacional de DDHH en Ecuador. Actualmente, es Directora del Observatorio de Derechos y Justicia de Ecuador, docente en la Universidad Internacional del Ecuador, y socia fundadora de Gentium Law Consultores.

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Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.