Corte Interamericana cierra la puerta a la reelección presidencial indefinida: comentarios a la Opinión Consultiva 28/21 (Parte I)

6 de Septiembrede 2021

La Corte IDH cierra la puerta a la reelección indefinida en la región ¿Cuáles son las avances, retos y desaciertos de la decisión?

El pasado 13 de agosto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) publicó la Opinión Consultiva OC 28/21 sobre “la figura de la reelección presidencial indefinida en el contexto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos” (SIDH). Solicitada por Colombia, la opinión interpreta los tratados relevantes del SIDH, a la luz de la interdependencia entre democracia, Estado de Derecho y derechos humanos. La decisión cierra la puerta a la interpretación heterodoxa que algunas cortes de la región han hecho de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), según la cual los presidentes en ejercicio poseen un derecho humano a disputar la reelección de forma indefinida. Este artículo comenta algunos aspectos de la opinión y subraya su relevancia en un continente en donde el continuismo presidencial ha sido la antesala del debilitamiento del Estado de Derecho y de conflictos políticos y sociales, casi siempre enmarcados en graves violaciones de derechos humanos. A modo de consideraciones finales, el artículo comenta algunas imprecisiones argumentativas de la OC 28/21 que han sido recogidas en el voto disidente de los jueces Pazmiño y Zaffaroni y en parte de la doctrina.

Democracia, Estado de Derecho y derechos humanos

La OC 28/21 interpreta las disposiciones referidas a derechos políticos de la CADH y de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre, a la luz de la Carta Democrática Interamericana y de la Carta de la OEA. La armonización entre el marco normativo del SIDH (que regula las obligaciones de los Estados frente a las personas) y el marco legal de la OEA que regula exclusivamente la relación entre Estados, es un paso fundamental que reivindica el vínculo indisoluble entre el goce efectivo de los derechos humanos y los requisitos mínimos en una democracia representativa, tales como la alternancia en el poder; la existencia de elecciones libres, transparentes y periódicas; el pluralismo político; la separación y autonomía entre poderes. 

Dicho abordaje traslada a los Estados una carga diplomática adicional cuando sean llamados a pronunciarse sobre retrocesos democráticos patrocinados por autócratas de ocasión. Somos conscientes, por supuesto, de que una opinión consultiva de la Corte IDH no tiene la entidad como para evitar posturas omisas, como las de las cancillerías de Argentina, México y otros países que se rehusaron a acompañar una reciente resolución del Consejo Permanente de la OEA en torno a la consolidación de un régimen de partido/presidente único en Nicaragua. En todo caso, la OC 28/21 refuerza el mensaje de que ciertas regresiones democráticas y atropellos al Estado de derecho atañen no solo a los órganos políticos y Estados miembros de la OEA, sino también a los órganos del SIDH.

El fondo de la controversia

Tras descartar la existencia de un derecho humano autónomo a la reelección indefinida, que pudiera derivarse de las fuentes del Derecho Internacional (texto de los tratados que integran el SIDH y el corpus juris internacional, costumbre internacional y principios generales del derecho), la Corte aclara que el artículo 23.2 de la CADH establece un supuesto de “restricciones de carácter general que puede establecer la ley (edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental), mientras que el segundo supuesto se refiere a las restricciones a los derechos políticos impuestas por vía de una sanción a una persona en particular (condena, por juez competente, en proceso penal)” [párr. 106]. 

Por tratarse de una restricción de carácter general al derecho de participar en la dirección de los asuntos políticos, la prohibición a la reelección presidencial indefinida es examinada a partir de un pormenorizado juicio de restricción, examinándose si satisface los requisitos de legalidad, fin legítimo, idoneidad, necesidad y estricta proporcionalidad. Al respecto, se establece que dicha restricción debe estar previamente establecida en ley y satisfacer una finalidad legítima, al “asegurar el pluralismo político, la alternancia en el poder, [protegiendo] el sistema de frenos y contrapesos que garantizan la separación de poderes” (párr. 119).  Por otro lado, es una medida idónea “para asegurar que una persona no se perpetúe en el poder y que, de esta forma, no resulten afectados los principios constitutivos de una democracia representativa” (párr. 120), sin que se vislumbren otras medidas igualmente aptas para satisfacer la finalidad respectiva (párr. 121). Asimismo, se concluye que la prohibición a la reelección presidencial indefinida permite que la ciudadanía ejerza sus derechos políticos en un contexto de libertad y pluralismo, siendo estrictamente proporcional a la finalidad que busca preservar (párrs. 123 a 125).

Finalmente, pese a la disidencia de los jueces Pazmiño y Zaffaroni, la Corte IDH concluye, por mayoría de cinco votos, que la habilitación de la reelección presidencial indefinida es per se contraria a las obligaciones emanadas de la CADH y demás instrumentos del SIDH.  

Algunos desaciertos de la opinión consultiva

El pronunciamiento de fondo de la OC 28/21 puede ser resumido en dos premisas: la reelección presidencial indefinida no es un derecho humano autónomo y su habilitación es incompatible con el marco jurídico del SIDH. Pese a la trascendencia de dichas premisas en donde la búsqueda de varios presidentes de perpetuarse en el poder han generado recurrentes crisis sociales y políticas, la estructura argumentativa de la opinión consultiva no está exenta de críticas. Al concluir que la reelección presidencial indefinida es en sí misma inconvencional, hubiera sido más sencillo invertir el orden de las preguntas examinadas, a saber: 1. ¿existe un derecho humano autónomo a la reelección presidencial indefinida? 2. ¿la prohibición a la reelección presidencial indefinida consiste en una restricción a derechos políticos acorde a los estándares del SIDH? y 3. ¿su habilitación es contraria a la CADH? 

Siendo afirmativa la respuesta a la tercera pregunta, las demás se encuentran respondidas por antonomasia, pues lo que está prohibido bajo la CADH (pregunta 3) no puede ser reclamado como un derecho convencional (pregunta 1). Por otro lado, ante la obligación convencional de impedir la reelección presidencial indefinida, no es necesario indagar si su habilitación es necesaria, idónea y estrictamente proporcional (pregunta 2). En otras palabras, si la obligación de prohibir X se deriva directamente de la CADH, es redundante ponderar si X consiste en una restricción de derechos acorde a la propia CADH.

Otro aspecto problemático de la OC 28/21 tiene que ver con la forma tan imperativa como las obligaciones en materia de derechos humanos son definidas a partir de la primacía de preceptos contra-mayoritarios frente la esfera de deliberación ciudadana. La opinión parece reducir la definición de un sistema político-electoral al ámbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el cual se sobrepondría a reglas y principios emanados de otros ámbitos del Derecho Internacional (autodeterminación y soberanía, por ejemplo). 

En el Caso Gelman vs. Uruguay, la Corte IDH había declarado inconvencional una ley de amnistía cuya validez fue ratificada a través de un referéndum popular en 1989 y de un plebiscito en 2009. En dicha ocasión, la Corte destacó que “la protección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable […] a la esfera de lo “susceptible de ser decidido” por parte de las mayorías en instancias democráticas.” Al reivindicar la “supraconstitucionalidad” de la CADH, más allá de situaciones menos controversiales, como es la amnistía para crímenes de lesa humanidad, la OC 28/21 abre un nuevo flanco de críticas por parte de autores como Roberto Gargarella y otros doctrinantes que no están de acuerdo con la manera como el tribunal interamericano suele reivindicar una relación jerárquica entre la CADH y ciertos principios inherentes a la deliberación ciudadana. Al establecer verticalmente un modelo de sufragio presidencial, aplicable urbi et orbi, la opinión consultiva tiende a generar una tensión mucho más pronunciada que la generada en el Caso Gelman, entre el ámbito de lo justiciable y el ámbito de la deliberación constitucional. Pese a las imprecisiones y posibles críticas advertidas, la OC 28/21 presenta un marco que, a nuestro juicio, tiende a fortalecer dos de los pilares fundacionales de la integración regional: democracia y derechos humanos. Recogida en la opinión consultiva, la interdependencia entre democracia, Estado de Derecho y derechos humanos debería nortear las decisiones de la Comisión Interamericana y de la propia Corte IDH, pero esta es una discusión que merece un artículo aparte, por lo que esta historia continuará la siguiente semana, en este mismo espacio… 

Citación académica sugerida: Cerqueira, Daniel. Corte Interamericana cierra la puerta a la reelección presidencial indefinida: comentarios a la Opinión Consultiva 28/21 (Parte I). Agenda Estado de Derecho. 2021/09/06. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/corte-interamericana-cierra-la-puerta-a-la-reeleccion-presidencial-indefinida/

Palabras clave: CorteIDH, derechos políticos, Opinión consultiva, Reelección presidencial. 

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ACERCA DEL AUTOR
Daniel Cerqueira

Magíster en Estudios Legales Internacionales con distinción honorífica por la Universidad de Georgetown, Estados Unidos, y licenciado en Derecho por la Universidade Federal de Minas Gerais y en Relaciones Internacionales por la Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, ambas en Brasil. De enero de 2006 a enero de 2014 trabajó como abogado de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

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Silvia Serrano

Abogada colombiana, LLM en International Legal Studies por la Universidad de Georgetown y Máster en Argumentación Jurídica por la Universidad de Alicante. Es candidata a Doctora en Derecho por la Universidad de Georgetown. Actualmente se desempeña como Directora Asociada en el O'Neill Institute for National and Global Health Law y es docente en la Universidad de Georgetown y en programas de especialización y maestría en diversas universidades de América Latina. Anteriormente trabajó en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos donde tuvo varios cargos, principalmente como Coordinadora de la Sección de Casos a cargo de la etapa de fondo y del litigio ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

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Es profesora ayudante e investigadora predoctoral en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM). Tiene un Máster en Democracia y Gobierno, y un Máster en Gobernanza y Derechos Humanos, ambos de la UAM. Es licenciada en Comunicación Social por la Universidad Central de Venezuela. Es integrante del Lab Grupo de Investigación en Innovación, Tecnología y Gestión Pública de la UAM. Su tesis doctoral aborda la relación entre género, tecnologías y sector público, con un especial énfasis en la Inteligencia Artificial. También ha publicado sobre innovación pública y colaboración entre administraciones públicas y ciudadanía. Formó parte del equipo editorial de Agenda Estado de Derecho desde 2020 hasta febrero de 2022.

Catalina Fernández Carter

Abogada de la Universidad de Chile y Magíster en Derecho Internacional de la Universidad de Cambridge. En el ámbito profesional, se ha desempeñado en el extranjero como asistente legal en la Corte Internacional de Justicia y consultora para la International Nuremberg Principles Academy. En Chile, ha trabajado como abogada para el Comité para la Prevención de la Tortura, y actualmente se desempeña en la División de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Asimismo, es académica de Derecho Internacional Público en la Universidad de Chile. Sus áreas de investigación incluyen el derecho internacional de los derechos humanos, la regulación de la actividad policial y su conformidad con estándares internacionales, el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional.

Edison Lanza

Ex Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) hasta el 5 de octubre de 2020. Abogado y docente uruguayo egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República de Uruguay (Udelar). Actualmente es senior fellow en El Diálogo Interamericano (The Interamerican Dialogue) y consultor en libertades informativas de UNESCO y organizaciones de la sociedad civil. Se desempeña como Secretario de Relaciones Internacionales y Gobierno Abierto del Gobierno de Canelones (Uruguay).

Docente y conferenciasta en el campo de la libertad de expresión y el derecho a la información en prestigiosas universidades, entre ellas American University (Washington), Unam (México), Universidad Carlos III (España), Stanford (California), Universidad del Pacífico (Perú), UBA (Argentina) Universidad Diego Portales (Chile), Udelar (Uruguay) y Universidad de los Andes (Colombia). Periodista, columnista y colaborador asiduo en distintos medios de comunicación.

José Luis Caballero Ochoa

José Luis Caballero Ochoa es Licenciado en Derecho por el Tecnológico de Monterrey, Campus Chihuahua; Maestro en Derecho, por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, y Doctor en Derecho por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) de España. Diplomado en derechos humanos y procesos de democratización por la Universidad de Chile. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores. Es académico – investigador en el Departamento de Derecho en la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México, del que fue su Director por seis años. Actualmente es Comisionado de la Comisión Internacional de Juristas. Ha participado o participa en diversas comisiones o consejos públicos, ciudadanos y académicos en México, entre los que destacan: el Consejo de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal; la Junta Directiva del Instituto Federal de la Defensoría Pública; el Comité Consultivo del Centro de Estudios Constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; el Comité Académico y Editorial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la Comisión de Selección del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción, entre otros. Docente en diversos programas académicos en materia de derecho constitucional y derechos humanos en centros de educación superior nacionales, y ponente en congresos y foros académicos especializados en México, Argentina, Brasil, Chile, Guatemala, Colombia, España, Estados Unidos y Perú. Su papel como consultor y especialista ha implicado la elaboración de proyectos de ley, dictámenes técnicos bajo la figura de amicus curiae y peritajes internacionales. Su obra publicada consiste en más de 80 capítulos de libros y artículos en revistas especializadas sobre derecho constitucional, derechos humanos y derecho internacional de los derechos humanos, así como algunos libros en estas materias.

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Doctorando en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina); Master en Derecho Penal y Procesal Penal por Osgoode Hall Law School, Universidad de York (Canadá); Diplomado Latinoamericano sobre Reforma Procesal Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales (Chile); Abogado con orientación en Derecho Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Actualmente es el Director de Relaciones Internacionales del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP). Durante 8 años fue el Director del Área de Capacitación del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), organismo internacional de la Organización de Estados Americanos (OEA), creado en 1999 por resolución de la Asamblea General de la OEA, con sede en Santiago de Chile.

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Fiscal de la Procuración General de la Nación Argentina. Es abogada por la Universidad de Buenos Aires, donde se recibió con diploma de honor, Especialista en derecho penal y procesal penal por la Universidad Torcuato Di Tella y Máster en Derecho por la Universidad de Georgetown. Fue becaria de la Fundación Fulbright y perita de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es profesora de Garantías Constitucionales del Derecho Penal Sustantivo y Procesal Penal de la Universidad de Buenos Aires, de Género y Derecho Penal en la Maestría en Derecho Penal de la Universidad de San Andrés y profesora invitada en distintas universidades, de grado y posgrado. Es autora de varios artículos en publicaciones académicas sobre temáticas de género y derecho penal y de garantías constitucionales en el proceso penal.

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Director Ejecutivo de Fundación Ciudadanía y Desarrollo, contacto nacional de Transparencia Internacional en Ecuador. Abogado y máster en Dirección y Gestión Pública, así como en Acción Política, Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho. Fue miembro suplente de la Asamblea Nacional Constituyente de Ecuador y asesor constitucional en el Consejo de Participación Ciudadana. Fellow del Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho de la Universidad de Stanford. Consultor para organizaciones nacionales e internacionales en temas de derechos humanos, libertad de expresión, acceso a la información, participación ciudadana, transparencia y lucha contra la corrupción.

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Doctor en Ciencias Políticas de la Universidad de la República de Uruguay, magíster en Estudios Políticos por la Universidad Metropolitana de Venezuela y licenciado en Comunicación Social por la Universidad Santa María con especialización en Gobernabilidad y Gerencia Política por la Universidad Católica Andrés Bello y The George Washington University. Autor del libro «Venezolanos en el Uruguay» (2019). Trabaja como editor de la plataforma Diálogo Político y coordinador de proyectos del Programa Regional Partidos Políticos y Democracia en América Latina de la Fundación Konrad Adenauer.

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Abogado egresado de la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala y con un Máster en Economía de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. En la actualidad, desempeña el cargo de Editor Asistente en el blog de la International Association of Constitutional Law (IACL) y es Director del área de Estudios Jurídicos en la Fundación Libertad y Desarrollo, un think tank basado en Ciudad de Guatemala. A nivel docente, ejerce como profesor tanto en la Universidad del Istmo como en la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala. Adicionalmente, es columnista para el periódico guatemalteco La Hora. Sus principales áreas de investigación son el derecho constitucional y el derecho electoral.

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Leonardo Nemer Caldeira Brant

Juez electo de la Corte Internacional de Justicia, además de profesor y director del Departamento de Derecho Público de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG) y fundador del Centro de Derecho Internacional (CEDIN) y del Anuario Brasileño de Derecho Internacional. Tiene un máster de la UFMG y un doctorado de la Universidad París X Nanterre, y ha trabajado como jurista adjunto en el CIJ. Ha sido profesor visitante en el Institut des Hautes Études Internationales de la Université Panthéon-Assas Paris II, la Université Caen Basse-Normandie, la Université Paris-Ouest Nanterre la Défence y el Centro Lauterpacht de Derecho Internacional (Universidad de Cambridge, Reino Unido).

Edward Pérez

Abogado venezolano, egresado de la Universidad Católica Andrés Bello. LL.M. en derecho internacional de la Universidad de Cambridge, en Reino Unido, y Magíster en políticas públicas de la Universidad de los Andes, en Colombia. Actualmente se desempeña como asesor legal senior del Centro de Derechos Reproductivos y docente de la Universidad de los Andes. Fue abogado de la Secretaría de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Katya Salazar

Directora Ejecutiva de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF por sus siglas en inglés) organización regional dedicada a promover el Estado de derecho y los derechos humanos en América Latina. Antes de unirse a DPLF, fue Coordinadora Adjunta de la Unidad de Investigaciones Especiales de la Comisión de la Verdad de Perú, a cargo de la investigación de graves violaciones de derechos humanos ocurridas durante el conflicto armado interno en ese país. Previamente trabajó en la Adjuntía para los Derechos Humanos de la Defensoria del Pueblo de Perú y formó parte del equipo legal de la Coalición Contra la Impunidad (Alemania) que promovió el procesamiento penal en ese país de militares argentinos responsables de la desaparición de ciudadanos alemanes durante la dictadura argentina. Katya realizó sus estudios de derecho en la Pontifica Universidad Católica del Perú y de maestría en derecho internacional público en la Universidad de Heidelberg, Alemania.

Carlos Arturo Villagrán Sandoval

Experto afiliado al Constitution Transformation Network de la Universidad de Melbourne e investigador asociado de la Universidad Rafael Landívar de Guatemala. Doctor en Derecho por la Escuela de Derecho de la Universidad de Melbourne y una Maestria en Derecho Público e Internacional en esa misma casa de estudios, y una Licenciatura en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar. Tiene experiencia en gobierno, especificamente en negociacion de tratados y convenciones, litigio en instancias internacionales e implementacion de instrumentos en materia de derechos humanos, y como consultor para organismos financieros internacionales.

Salvador Herencia-Carrasco

Candidato a doctor por la Facultad de Derecho de la Universidad de Ottawa (Canadá). Director de la Clínica de Derechos Humanos del Centro de Investigación y Enseñanza en Derechos Humanos (HRREC) y profesor de la Sección de Derecho Civil de la Universidad de Ottawa. Anteriormente trabajó en la Comisión Andina de Juristas, el Tribunal Constitucional y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú. Sus áreas de investigación son el Sistema Interamericano, Empresas y Derechos Humanos, Derecho Penal Internacional, TWAIL y libertad académica. Integrante del Grupo de Estudios Latinoamericano sobre Derecho Penal Internacional de la Fundación Konrad Adenauer.

María Dolores Miño

Es abogada por la Universidad San Francisco de Quito, y tiene un LL.M. por el Washington College of Law de American University, con enfoque en Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Es candidata para el título de Doctora en Derecho por la Universidad Externado de Colombia. Ha trabajado como especialista en la Relatoría Especial para la Libre Expresión de la CIDH, Fundamedios y la Dirección Nacional de DDHH en Ecuador. Actualmente, es Directora del Observatorio de Derechos y Justicia de Ecuador, docente en la Universidad Internacional del Ecuador, y socia fundadora de Gentium Law Consultores.

Marcia Aguiluz

Abogada costarricense, Máster en Derecho Internacional y Resolución de Conflictos por la Universidad para la Paz de las Naciones Unidas. Actualmente se desempeña como Directora Legal para América Latina en Women’s Link Worldwide, desde donde ejerce como estratega legal, líder de iniciativa y abogada litigante, con una gran responsabilidad para diseñar y liderar complejos proyectos legales, asimismo, es docente en la Universidad para la Paz, y en diversas universidades de Costa Rica. Anteriormente trabajó en el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) como Directora del Programa para Centroamérica y México, en la Secretaría General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y como consultora internacional. Marcia se especializa en el litigio estratégico con enfoque de género e interseccional.

Alfonso Herrea

Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.