¿Por qué se dividió el Acuerdo Mercosur–Unión Europea?1
17 de Septiembre de 2026
A primera vista, dividir en dos un acuerdo negociado durante más de dos décadas puede parecer una maniobra política para facilitar su aprobación. En el caso del Acuerdo MERCOSUR–Unión Europea, sin embargo, esa aparente maniobra revela una cuestión más profunda: los límites jurídicos que condicionan la actuación externa de la Unión Europea. El acuerdo reúne materias sometidas a diferentes regímenes de competencia y, por eso, su aprobación como un único instrumento enfrenta obstáculos jurídicos y políticos significativos.
1. Este artículo constituye una versión adaptada y actualizada del texto “Splitting the EU–MERCOSUR Agreement: Institutional Strategy and Legal Questions Before the CJEU”, originalmente publicado en EU Law Live por los mismos autores. La presente versión fue elaborada para el público latinoamericano e incorpora los desarrollos jurídicos ocurridos tras la publicación original, incluyendo la aplicación provisional del Acuerdo Comercial Interino.
La división fue la solución encontrada para ese impasse. Si permanecía estructurado como un único Acuerdo de Asociación, su aprobación dependería de la unanimidad en el Consejo de la Unión Europea y de la posterior ratificación por parte de los Estados Miembros. Al separar la parte comercial en un Acuerdo Comercial Interino, se hizo posible someterla al procedimiento aplicable a la política comercial común, en el cual la decisión del Consejo se adopta por mayoría cualificada y su entrada en vigor no depende de las ratificaciones nacionales exigidas para el Acuerdo de Asociación.
El cambio no alteró los compromisos negociados entre el MERCOSUR y la Unión Europea. Alteró, no obstante, el camino jurídico para su aprobación. Es justamente esa elección la que vuelve el caso relevante: lo que puede parecer una estrategia destinada únicamente a superar resistencias políticas deriva también de la forma en que los Tratados europeos distribuyen competencias entre la Unión y sus Estados Miembros.
La actuación externa de la Unión Europea está condicionada por su reparto interno de competencias. Los Tratados distinguen materias de competencia exclusiva de la Unión de aquellas que permanecen compartidas con los Estados Miembros. Esta distinción repercute directamente en la forma en que se celebran los acuerdos internacionales.
La política comercial común integra las competencias exclusivas de la Unión Europea. La celebración de acuerdos internacionales, por su parte, sigue el procedimiento previsto en el artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Este dispositivo establece, como regla, la decisión del Consejo por mayoría cualificada, pero exige unanimidad para determinadas categorías de acuerdos, entre ellas los acuerdos de asociación. Cuando el instrumento también abarca materias que permanecen bajo la competencia de los Estados Miembros, su naturaleza mixta exige además la participación de esos Estados según sus respectivos procedimientos constitucionales de ratificación.
Fue esa arquitectura jurídica la que se volvió determinante para el Acuerdo MERCOSUR–Unión Europea. Aunque negociado como un único proyecto, el acuerdo reúne materias tradicionalmente insertadas en la política comercial común y otras relacionadas con la cooperación política y áreas que permanecen sujetas a la participación de los Estados Miembros. Si todas estas materias permanecieran reunidas en un único Acuerdo de Asociación, también la parte comercial quedaría condicionada a la unanimidad en el Consejo y a las ratificaciones nacionales.
La división permitió separar las materias insertadas en la competencia exclusiva de la Unión en el Acuerdo Comercial Interino. Con ello, la decisión relativa a su aprobación puede ser adoptada por mayoría cualificada, sin depender de las ratificaciones nacionales exigidas para el Acuerdo de Asociación. El contenido negociado no fue modificado; lo que cambió fue el procedimiento aplicable a la aprobación de cada instrumento.
Esta estrategia encuentra respaldo en el Dictamen 2/15 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, relativo al Acuerdo de Libre Comercio entre la Unión Europea y Singapur. Al delimitar el alcance de la política comercial común e identificar las materias que permanecen sujetas a la participación de los Estados Miembros, el Tribunal estableció parámetros relevantes para la estructuración de los acuerdos comerciales celebrados por la Unión Europea.
Bajo esta perspectiva, la división del Acuerdo MERCOSUR–Unión Europea no puede comprenderse simplemente como un intento de eludir los Tratados. Busca, por el contrario, compatibilizar la implementación del acuerdo con el propio reparto de competencias establecido por el Derecho de la Unión Europea.
Es justamente en este punto donde la controversia deja de ser únicamente técnica. La división facilita el avance de la parte comercial, pero también reduce la participación de los Estados Miembros en esa etapa del acuerdo. Lo que, bajo la perspectiva jurídica, puede entenderse como la aplicación del reparto de competencias previsto en los Tratados, puede ser percibido, políticamente, como una reducción de la capacidad de los gobiernos nacionales para bloquear un acuerdo de gran relevancia económica y política.
Esta tensión ayuda a explicar por qué la estrategia despertó cuestionamientos. La reorganización no modifica aquello que el MERCOSUR y la Unión Europea negociaron, pero interfiere directamente en quién participa en las diferentes etapas de aprobación y en qué mayorías son necesarias para que el acuerdo avance.
La aplicación provisional del Acuerdo Comercial Interino, iniciada el 1 de mayo de 2026, es una consecuencia concreta de esa reorganización, pero no su finalidad principal. Permite anticipar determinados efectos jurídicos mientras permanecen pendientes las etapas necesarias para la entrada en vigor definitiva del instrumento.
La controversia ganó una nueva dimensión cuando el Parlamento Europeo solicitó al Tribunal de Justicia de la Unión Europea un dictamen sobre la compatibilidad de la división con los Tratados. El debate dejó, así, de tratar solo sobre la viabilidad política del acuerdo para alcanzar una cuestión constitucional más amplia: ¿hasta qué punto la Unión Europea puede organizar sus acuerdos internacionales de modo que se permita que materias sometidas a diferentes regímenes de competencia avancen por separado?
La respuesta involucra un equilibrio delicado. Por un lado, el reparto de competencias previsto en los Tratados no debería impedir que la Unión ejerza de forma efectiva las competencias que le fueron atribuidas, especialmente en el ámbito de la política comercial común. Por el otro, la división de acuerdos amplios no puede servir como un mecanismo para apartar la participación de los Estados Miembros en materias que continúan sometidas a sus competencias.
Para los países del MERCOSUR, esta discusión está lejos de ser una cuestión exclusivamente institucional europea. La forma en que la Unión Europea organiza sus competencias determina, en la práctica, cuándo y en qué condiciones los compromisos negociados con sus socios comerciales pueden producir efectos.
Después de más de dos décadas de negociaciones, el avance del acuerdo no depende solo del consenso construido entre los dos bloques. Depende también de la arquitectura constitucional de cada parte y de los procedimientos internos necesarios para transformar compromisos internacionales en obligaciones jurídicamente aplicables.
El caso evidencia, por tanto, una característica importante de las negociaciones con la Unión Europea: comprender el contenido de un acuerdo no es suficiente. Es también necesario comprender quién posee la competencia para aprobarlo, qué instituciones deben participar en ese proceso y qué mayorías son exigidas.
La decisión del Tribunal de Justicia podrá producir efectos que trasciendan al propio Acuerdo MERCOSUR–Unión Europea. Si la estrategia se considera compatible con los Tratados, podrá consolidar un camino institucional para futuros acuerdos que combinen materias de competencia exclusiva de la Unión con otras que dependan de la participación de los Estados Miembros. Si el Tribunal establece límites a la división, por otro lado, podrá restringir la utilización de esta estrategia en futuras negociaciones.
El debate sobre la división del Acuerdo MERCOSUR–Unión Europea revela una tensión que va mucho más allá de una elección procedimental. Por un lado está la necesidad de permitir que la Unión Europea ejerza las competencias comerciales que los Tratados le atribuyen. Por el otro, está la preservación del rol de los Estados Miembros en la aprobación de compromisos que permanecen dentro de sus competencias.
Es en ese equilibrio donde reside la verdadera importancia del caso. La cuestión no es simplemente saber si dividir el acuerdo volvió su aprobación políticamente más fácil. Es saber si esa facilidad resulta del ejercicio legítimo de las competencias de la Unión Europea o si traspasa los límites institucionales establecidos por los Tratados.
Para el MERCOSUR, la respuesta no es abstracta. Influye directamente en el futuro de un acuerdo negociado durante más de veinte años y demuestra que decisiones aparentemente internas de la Unión Europea pueden determinar cuándo y cómo producirán efectos los compromisos asumidos con sus socios latinoamericanos.
Más allá de explicar por qué el Acuerdo MERCOSUR–Unión Europea fue dividido, por lo tanto, el caso plantea una pregunta que seguirá siendo relevante para la política comercial europea: ¿hasta dónde se puede utilizar la arquitectura institucional para viabilizar acuerdos internacionales sin alterar el equilibrio de competencias que le da legitimidad?
Citación académica sugerida: Andretta, Juliane Tedesco; Schilling, Korand. ¿Por qué se dividió el Acuerdo Mercosur–Unión Europea?. Agenda Estado de Derecho. 2026/09/17. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/por-que-se-dividio-el-acuerdo-mercosur-union-europea/
Palabras clave sugeridas: Comercio Internacional; Mercosur; Unión Europea; Acuerdo; Negociación.
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Es doctora en Derecho Económico y Desarrollo por la Pontificia Universidad Católica de Paraná (PUCPR) y es investigadora visitante en la Universidad de Münster, Alemania.
Es doctor en Derecho Constitucional Comparado por la Universidad de Münster e investigador en el Instituto de Derecho Público Internacional y Comparado de la misma universidad.
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Abogada colombiana, LLM en International Legal Studies por la Universidad de Georgetown y Máster en Argumentación Jurídica por la Universidad de Alicante. Es candidata a Doctora en Derecho por la Universidad de Georgetown. Actualmente se desempeña como Directora Asociada en el O'Neill Institute for National and Global Health Law y es docente en la Universidad de Georgetown y en programas de especialización y maestría en diversas universidades de América Latina. Anteriormente trabajó en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos donde tuvo varios cargos, principalmente como Coordinadora de la Sección de Casos a cargo de la etapa de fondo y del litigio ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Es profesora ayudante e investigadora predoctoral en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM). Tiene un Máster en Democracia y Gobierno, y un Máster en Gobernanza y Derechos Humanos, ambos de la UAM. Es licenciada en Comunicación Social por la Universidad Central de Venezuela. Es integrante del Lab Grupo de Investigación en Innovación, Tecnología y Gestión Pública de la UAM. Su tesis doctoral aborda la relación entre género, tecnologías y sector público, con un especial énfasis en la Inteligencia Artificial. También ha publicado sobre innovación pública y colaboración entre administraciones públicas y ciudadanía. Formó parte del equipo editorial de Agenda Estado de Derecho desde 2020 hasta febrero de 2022.
Abogada de la Universidad de Chile y Magíster en Derecho Internacional de la Universidad de Cambridge. En el ámbito profesional, se ha desempeñado en el extranjero como asistente legal en la Corte Internacional de Justicia y consultora para la International Nuremberg Principles Academy. En Chile, ha trabajado como abogada para el Comité para la Prevención de la Tortura, y actualmente se desempeña en la División de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Asimismo, es académica de Derecho Internacional Público en la Universidad de Chile. Sus áreas de investigación incluyen el derecho internacional de los derechos humanos, la regulación de la actividad policial y su conformidad con estándares internacionales, el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional.
Ex Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) hasta el 5 de octubre de 2020. Abogado y docente uruguayo egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República de Uruguay (Udelar). Actualmente es senior fellow en El Diálogo Interamericano (The Interamerican Dialogue) y consultor en libertades informativas de UNESCO y organizaciones de la sociedad civil. Se desempeña como Secretario de Relaciones Internacionales y Gobierno Abierto del Gobierno de Canelones (Uruguay).
Docente y conferenciasta en el campo de la libertad de expresión y el derecho a la información en prestigiosas universidades, entre ellas American University (Washington), Unam (México), Universidad Carlos III (España), Stanford (California), Universidad del Pacífico (Perú), UBA (Argentina) Universidad Diego Portales (Chile), Udelar (Uruguay) y Universidad de los Andes (Colombia). Periodista, columnista y colaborador asiduo en distintos medios de comunicación.
José Luis Caballero Ochoa es Licenciado en Derecho por el Tecnológico de Monterrey, Campus Chihuahua; Maestro en Derecho, por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, y Doctor en Derecho por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) de España. Diplomado en derechos humanos y procesos de democratización por la Universidad de Chile. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores. Es académico – investigador en el Departamento de Derecho en la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México, del que fue su Director por seis años. Actualmente es Comisionado de la Comisión Internacional de Juristas. Ha participado o participa en diversas comisiones o consejos públicos, ciudadanos y académicos en México, entre los que destacan: el Consejo de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal; la Junta Directiva del Instituto Federal de la Defensoría Pública; el Comité Consultivo del Centro de Estudios Constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; el Comité Académico y Editorial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la Comisión de Selección del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción, entre otros. Docente en diversos programas académicos en materia de derecho constitucional y derechos humanos en centros de educación superior nacionales, y ponente en congresos y foros académicos especializados en México, Argentina, Brasil, Chile, Guatemala, Colombia, España, Estados Unidos y Perú. Su papel como consultor y especialista ha implicado la elaboración de proyectos de ley, dictámenes técnicos bajo la figura de amicus curiae y peritajes internacionales. Su obra publicada consiste en más de 80 capítulos de libros y artículos en revistas especializadas sobre derecho constitucional, derechos humanos y derecho internacional de los derechos humanos, así como algunos libros en estas materias.
Doctorando en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina); Master en Derecho Penal y Procesal Penal por Osgoode Hall Law School, Universidad de York (Canadá); Diplomado Latinoamericano sobre Reforma Procesal Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales (Chile); Abogado con orientación en Derecho Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Actualmente es el Director de Relaciones Internacionales del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP). Durante 8 años fue el Director del Área de Capacitación del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), organismo internacional de la Organización de Estados Americanos (OEA), creado en 1999 por resolución de la Asamblea General de la OEA, con sede en Santiago de Chile.
Fiscal de la Procuración General de la Nación Argentina. Es abogada por la Universidad de Buenos Aires, donde se recibió con diploma de honor, Especialista en derecho penal y procesal penal por la Universidad Torcuato Di Tella y Máster en Derecho por la Universidad de Georgetown. Fue becaria de la Fundación Fulbright y perita de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es profesora de Garantías Constitucionales del Derecho Penal Sustantivo y Procesal Penal de la Universidad de Buenos Aires, de Género y Derecho Penal en la Maestría en Derecho Penal de la Universidad de San Andrés y profesora invitada en distintas universidades, de grado y posgrado. Es autora de varios artículos en publicaciones académicas sobre temáticas de género y derecho penal y de garantías constitucionales en el proceso penal.
Abogado, Magíster en Derecho y Posgrado en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la Universidad de Palermo. Profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Responsable del Programa para la Aplicación de Instrumentos de Derechos Humanos del Ministerio Público de la Defensa de la Nación. Integrante de la Red Latinoamericana de Académicas/os del Derecho - ALAS. Fue docente en diferentes universidades de Argentina, e investigador y docente en el Centro de Derechos Humanos de la Universidad de Chile. Sus temas de especialización son Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Acceso a la Justicia y No Discriminación.
Director Ejecutivo de Fundación Ciudadanía y Desarrollo, contacto nacional de Transparencia Internacional en Ecuador. Abogado y máster en Dirección y Gestión Pública, así como en Acción Política, Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho. Fue miembro suplente de la Asamblea Nacional Constituyente de Ecuador y asesor constitucional en el Consejo de Participación Ciudadana. Fellow del Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho de la Universidad de Stanford. Consultor para organizaciones nacionales e internacionales en temas de derechos humanos, libertad de expresión, acceso a la información, participación ciudadana, transparencia y lucha contra la corrupción.
Doctor en Ciencias Políticas de la Universidad de la República de Uruguay, magíster en Estudios Políticos por la Universidad Metropolitana de Venezuela y licenciado en Comunicación Social por la Universidad Santa María con especialización en Gobernabilidad y Gerencia Política por la Universidad Católica Andrés Bello y The George Washington University. Autor del libro «Venezolanos en el Uruguay» (2019). Trabaja como editor de la plataforma Diálogo Político y coordinador de proyectos del Programa Regional Partidos Políticos y Democracia en América Latina de la Fundación Konrad Adenauer.
Abogado egresado de la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala y con un Máster en Economía de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. En la actualidad, desempeña el cargo de Editor Asistente en el blog de la International Association of Constitutional Law (IACL) y es Director del área de Estudios Jurídicos en la Fundación Libertad y Desarrollo, un think tank basado en Ciudad de Guatemala. A nivel docente, ejerce como profesor tanto en la Universidad del Istmo como en la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala. Adicionalmente, es columnista para el periódico guatemalteco La Hora. Sus principales áreas de investigación son el derecho constitucional y el derecho electoral.
Vicepresidenta de incidencia y litigio internacional del Robert F. Kennedy Human Rights. Baeyens lidera la estrategia de incidencia legal en derechos humanos de la organización, incluyendo el litigio de casos de alto impacto ante mecanismos de la ONU y sistemas regionales de protección, en temáticas relacionadas con la protección del espacio cívico y la lucha contra la discriminación, violencia e impunidad. Previamente se desempeñó como oficial de asuntos políticos en la ONU y como oficial de derechos humanos en la CIDH, donde también coordinó la Relatoría sobre personas defensoras. Es profesora adjunta de la Facultad de Derecho de la Universidad de Georgetown. Recibió su título de abogada de la Universidad de Ibagué, Colombia, y su LL.M en derecho internacional de los derechos humanos de la Universidad de Notre Dame, Estados Unidos.
Juez electo de la Corte Internacional de Justicia, además de profesor y director del Departamento de Derecho Público de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG) y fundador del Centro de Derecho Internacional (CEDIN) y del Anuario Brasileño de Derecho Internacional. Tiene un máster de la UFMG y un doctorado de la Universidad París X Nanterre, y ha trabajado como jurista adjunto en el CIJ. Ha sido profesor visitante en el Institut des Hautes Études Internationales de la Université Panthéon-Assas Paris II, la Université Caen Basse-Normandie, la Université Paris-Ouest Nanterre la Défence y el Centro Lauterpacht de Derecho Internacional (Universidad de Cambridge, Reino Unido).
Abogado venezolano, egresado de la Universidad Católica Andrés Bello. LL.M. en derecho internacional de la Universidad de Cambridge, en Reino Unido, y Magíster en políticas públicas de la Universidad de los Andes, en Colombia. Actualmente se desempeña como asesor legal senior del Centro de Derechos Reproductivos y docente de la Universidad de los Andes. Fue abogado de la Secretaría de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Directora Ejecutiva de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF por sus siglas en inglés) organización regional dedicada a promover el Estado de derecho y los derechos humanos en América Latina. Antes de unirse a DPLF, fue Coordinadora Adjunta de la Unidad de Investigaciones Especiales de la Comisión de la Verdad de Perú, a cargo de la investigación de graves violaciones de derechos humanos ocurridas durante el conflicto armado interno en ese país. Previamente trabajó en la Adjuntía para los Derechos Humanos de la Defensoria del Pueblo de Perú y formó parte del equipo legal de la Coalición Contra la Impunidad (Alemania) que promovió el procesamiento penal en ese país de militares argentinos responsables de la desaparición de ciudadanos alemanes durante la dictadura argentina. Katya realizó sus estudios de derecho en la Pontifica Universidad Católica del Perú y de maestría en derecho internacional público en la Universidad de Heidelberg, Alemania.
Experto afiliado al Constitution Transformation Network de la Universidad de Melbourne e investigador asociado de la Universidad Rafael Landívar de Guatemala. Doctor en Derecho por la Escuela de Derecho de la Universidad de Melbourne y una Maestria en Derecho Público e Internacional en esa misma casa de estudios, y una Licenciatura en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar. Tiene experiencia en gobierno, especificamente en negociacion de tratados y convenciones, litigio en instancias internacionales e implementacion de instrumentos en materia de derechos humanos, y como consultor para organismos financieros internacionales.
Candidato a doctor por la Facultad de Derecho de la Universidad de Ottawa (Canadá). Director de la Clínica de Derechos Humanos del Centro de Investigación y Enseñanza en Derechos Humanos (HRREC) y profesor de la Sección de Derecho Civil de la Universidad de Ottawa. Anteriormente trabajó en la Comisión Andina de Juristas, el Tribunal Constitucional y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú. Sus áreas de investigación son el Sistema Interamericano, Empresas y Derechos Humanos, Derecho Penal Internacional, TWAIL y libertad académica. Integrante del Grupo de Estudios Latinoamericano sobre Derecho Penal Internacional de la Fundación Konrad Adenauer.
Es abogada por la Universidad San Francisco de Quito, y tiene un LL.M. por el Washington College of Law de American University, con enfoque en Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Es candidata para el título de Doctora en Derecho por la Universidad Externado de Colombia. Ha trabajado como especialista en la Relatoría Especial para la Libre Expresión de la CIDH, Fundamedios y la Dirección Nacional de DDHH en Ecuador. Actualmente, es Directora del Observatorio de Derechos y Justicia de Ecuador, docente en la Universidad Internacional del Ecuador, y socia fundadora de Gentium Law Consultores.
Abogada costarricense, Máster en Derecho Internacional y Resolución de Conflictos por la Universidad para la Paz de las Naciones Unidas. Actualmente se desempeña como Directora Legal para América Latina en Women’s Link Worldwide, desde donde ejerce como estratega legal, líder de iniciativa y abogada litigante, con una gran responsabilidad para diseñar y liderar complejos proyectos legales, asimismo, es docente en la Universidad para la Paz, y en diversas universidades de Costa Rica. Anteriormente trabajó en el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) como Directora del Programa para Centroamérica y México, en la Secretaría General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y como consultora internacional. Marcia se especializa en el litigio estratégico con enfoque de género e interseccional.
Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.
