Por que o Acordo MERCOSUL–União Europeia foi di vidido? 1
15 de Setembro de 2026
À primeira vista, dividir em dois um acordo negociado durante mais de duas décadas pode parecer uma manobra política para facilitar sua aprovação. No caso do Acordo MERCOSUL–União Europeia, porém, essa aparente manobra revela uma questão mais profunda: os limites jurídicos que condicionam a atuação externa da União Europeia. O acordo reúne matérias submetidas a diferentes regimes de competência e, por isso, sua aprovação como um único instrumento enfrentava obstáculos jurídicos e políticos significativos.
1. Este artigo constitui uma versão adaptada e atualizada do texto “Splitting the EU–MERCOSUR Agreement: Institutional Strategy and Legal Questions Before the CJEU”, originalmente publicado no EU Law Live pelos mesmos autores. A presente versão foi elaborada para o público latino-americano e incorpora os desdobramentos jurídicos ocorridos após a publicação original, incluindo a aplicação provisória do Acordo Comercial Interino.
A divisão foi a solução encontrada para esse impasse. Se permanecesse estruturado como um único Acordo de Associação, sua aprovação dependeria de unanimidade no Conselho da União Europeia e da posterior ratificação pelos Estados-Membros. Ao separar a parte comercial em um Acordo Comercial Interino, tornou-se possível submetê-la ao procedimento aplicável à política comercial comum, no qual a decisão do Conselho é adotada por maioria qualificada e sua entrada em vigor não depende das ratificações nacionais exigidas para o Acordo de Parceria.
A mudança não alterou os compromissos negociados entre MERCOSUL e União Europeia. Alterou, contudo, o caminho jurídico para sua aprovação. É justamente essa escolha que torna o caso relevante: o que pode parecer uma estratégia destinada apenas a superar resistências políticas decorre também da forma como os Tratados europeus distribuem competências entre a União e seus Estados-Membros.
A atuação externa da União Europeia é condicionada por sua repartição interna de competências. Os Tratados distinguem matérias de competência exclusiva da União daquelas que permanecem compartilhadas com os Estados-Membros. Essa distinção repercute diretamente na forma como os acordos internacionais são celebrados.
A política comercial comum integra as competências exclusivas da União Europeia. A celebração de acordos internacionais, por sua vez, segue o procedimento previsto no artigo 218 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Esse dispositivo estabelece, como regra, a decisão do Conselho por maioria qualificada, mas exige unanimidade para determinadas categorias de acordos, entre elas os acordos de associação. Quando o instrumento também abrange matérias que permanecem sob competência dos Estados-Membros, sua natureza mista exige ainda a participação desses Estados segundo seus respectivos procedimentos constitucionais de ratificação.
Foi essa arquitetura jurídica que se tornou determinante para o Acordo MERCOSUL–União Europeia. Embora negociado como um único projeto, o acordo reúne matérias tradicionalmente inseridas na política comercial comum e outras relacionadas à cooperação política e a áreas que permanecem sujeitas à participação dos Estados-Membros. Se todas essas matérias permanecessem reunidas em um único Acordo de Associação, também a parte comercial ficaria condicionada à unanimidade no Conselho e às ratificações nacionais.
A divisão permitiu separar as matérias inseridas na competência exclusiva da União no Acordo Comercial Interino. Com isso, a decisão relativa à sua aprovação pode ser adotada por maioria qualificada, sem depender das ratificações nacionais exigidas para o Acordo de Parceria. O conteúdo negociado não foi modificado; o que mudou foi o procedimento aplicável à aprovação de cada instrumento.
Essa estratégia encontra respaldo no Parecer 2/15 do Tribunal de Justiça da União Europeia, relativo ao Acordo de Livre Comércio entre a União Europeia e Singapura. Ao delimitar o alcance da política comercial comum e identificar as matérias que permanecem sujeitas à participação dos Estados-Membros, o Tribunal estabeleceu parâmetros relevantes para a estruturação dos acordos comerciais celebrados pela União Europeia.
Sob essa perspectiva, a divisão do Acordo MERCOSUL–União Europeia não pode ser compreendida simplesmente como uma tentativa de contornar os Tratados. Ela procura, ao contrário, compatibilizar a implementação do acordo com a própria repartição de competências estabelecida pelo Direito da União Europeia.
É justamente nesse ponto que a controvérsia deixa de ser apenas técnica. A divisão facilita o avanço da parte comercial, mas também reduz a participação dos Estados-Membros nessa etapa do acordo. O que, sob a perspectiva jurídica, pode ser entendido como aplicação da repartição de competências prevista nos Tratados pode ser percebido, politicamente, como uma redução da capacidade dos governos nacionais de bloquear um acordo de grande relevância econômica e política.
Essa tensão ajuda a explicar por que a estratégia despertou questionamentos. A reorganização não modifica aquilo que MERCOSUL e União Europeia negociaram, mas interfere diretamente em quem participa das diferentes etapas de aprovação e em quais maiorias são necessárias para que o acordo avance.
A aplicação provisória do Acordo Comercial Interino, iniciada em 1º de maio de 2026, é uma consequência concreta dessa reorganização, mas não sua finalidade principal. Ela permite antecipar determinados efeitos jurídicos enquanto permanecem pendentes as etapas necessárias à entrada em vigor definitiva do instrumento.
A controvérsia ganhou uma nova dimensão quando o Parlamento Europeu solicitou ao Tribunal de Justiça da União Europeia um parecer sobre a compatibilidade da divisão com os Tratados. O debate deixou, assim, de tratar apenas da viabilidade política do acordo para alcançar uma questão constitucional mais ampla: até que ponto a União Europeia pode organizar seus acordos internacionais de modo a permitir que matérias submetidas a diferentes regimes de competência avancem separadamente?
A resposta envolve um equilíbrio delicado. De um lado, a repartição de competências prevista nos Tratados não deveria impedir que a União exerça de forma efetiva as competências que lhe foram atribuídas, especialmente no âmbito da política comercial comum. De outro, a divisão de acordos abrangentes não pode servir como mecanismo para afastar a participação dos Estados-Membros em matérias que continuam submetidas às suas competências.
Para os países do MERCOSUL, essa discussão está longe de ser uma questão exclusivamente institucional europeia. A forma como a União Europeia organiza suas competências determina, na prática, quando e em que condições os compromissos negociados com seus parceiros comerciais podem produzir efeitos.
Depois de mais de duas décadas de negociações, o avanço do acordo não depende apenas do consenso construído entre os dois blocos. Depende também da arquitetura constitucional de cada lado e dos procedimentos internos necessários para transformar compromissos internacionais em obrigações juridicamente aplicáveis.
O caso evidencia, portanto, uma característica importante das negociações com a União Europeia: compreender o conteúdo de um acordo não é suficiente. É também necessário compreender quem possui competência para aprová-lo, quais instituições devem participar desse processo e quais maiorias são exigidas.
A decisão do Tribunal de Justiça poderá produzir efeitos que ultrapassam o próprio Acordo MERCOSUL–União Europeia. Se a estratégia for considerada compatível com os Tratados, poderá consolidar um caminho institucional para futuros acordos que combinem matérias de competência exclusiva da União com outras que dependam da participação dos Estados-Membros. Se o Tribunal estabelecer limites à divisão, por outro lado, poderá restringir a utilização dessa estratégia em futuras negociações.
O debate sobre a divisão do Acordo MERCOSUL–União Europeia revela uma tensão que vai muito além de uma escolha procedimental. De um lado está a necessidade de permitir que a União Europeia exerça as competências comerciais que os Tratados lhe atribuem. De outro, está a preservação do papel dos Estados-Membros na aprovação de compromissos que permanecem dentro de suas competências.
É nesse equilíbrio que reside a verdadeira importância do caso. A questão não é simplesmente saber se dividir o acordo tornou sua aprovação politicamente mais fácil. É saber se essa facilidade resulta do exercício legítimo das competências da União Europeia ou se ultrapassa os limites institucionais estabelecidos pelos Tratados.
Para o MERCOSUL, a resposta não é abstrata. Ela influencia diretamente o futuro de um acordo negociado durante mais de vinte anos e demonstra que decisões aparentemente internas à União Europeia podem determinar quando e como compromissos assumidos com seus parceiros latino-americanos produzirão efeitos.
Mais do que explicar por que o Acordo MERCOSUL–União Europeia foi dividido, portanto, o caso coloca uma questão que continuará relevante para a política comercial europeia: até onde a arquitetura institucional pode ser utilizada para viabilizar acordos internacionais sem alterar o equilíbrio de competências que lhe dá legitimidade?
Citação acadêmica sugerida: Andretta, Juliane Tedesco; Schilling, Korand. Por Que o Acordo Mercosul–União Europeia foi Dividido?. Agenda Estado de Derecho. 2026/09/15. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/por-que-o-acordo-mercosul-uniao-europeia-foi-di-vidido/
Palavras-chave: Comércio Internacional; Mercosul; União Europeia; Acordo; Negociação.
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É doutoranda em Direito Econômico e Desenvolvimento pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR) e pesquisadora visitante na Universidade de Münster, Alemanha.
É doutorando em Direito Constitucional Comparado pela Universidade de Münster e pesquisador no Instituto de Direito Público Internacional e Comparado da mesma universidade.
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Abogada colombiana, LLM en International Legal Studies por la Universidad de Georgetown y Máster en Argumentación Jurídica por la Universidad de Alicante. Es candidata a Doctora en Derecho por la Universidad de Georgetown. Actualmente se desempeña como Directora Asociada en el O'Neill Institute for National and Global Health Law y es docente en la Universidad de Georgetown y en programas de especialización y maestría en diversas universidades de América Latina. Anteriormente trabajó en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos donde tuvo varios cargos, principalmente como Coordinadora de la Sección de Casos a cargo de la etapa de fondo y del litigio ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Es profesora ayudante e investigadora predoctoral en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM). Tiene un Máster en Democracia y Gobierno, y un Máster en Gobernanza y Derechos Humanos, ambos de la UAM. Es licenciada en Comunicación Social por la Universidad Central de Venezuela. Es integrante del Lab Grupo de Investigación en Innovación, Tecnología y Gestión Pública de la UAM. Su tesis doctoral aborda la relación entre género, tecnologías y sector público, con un especial énfasis en la Inteligencia Artificial. También ha publicado sobre innovación pública y colaboración entre administraciones públicas y ciudadanía. Formó parte del equipo editorial de Agenda Estado de Derecho desde 2020 hasta febrero de 2022.
Abogada de la Universidad de Chile y Magíster en Derecho Internacional de la Universidad de Cambridge. En el ámbito profesional, se ha desempeñado en el extranjero como asistente legal en la Corte Internacional de Justicia y consultora para la International Nuremberg Principles Academy. En Chile, ha trabajado como abogada para el Comité para la Prevención de la Tortura, y actualmente se desempeña en la División de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Asimismo, es académica de Derecho Internacional Público en la Universidad de Chile. Sus áreas de investigación incluyen el derecho internacional de los derechos humanos, la regulación de la actividad policial y su conformidad con estándares internacionales, el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional.
Ex Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) hasta el 5 de octubre de 2020. Abogado y docente uruguayo egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República de Uruguay (Udelar). Actualmente es senior fellow en El Diálogo Interamericano (The Interamerican Dialogue) y consultor en libertades informativas de UNESCO y organizaciones de la sociedad civil. Se desempeña como Secretario de Relaciones Internacionales y Gobierno Abierto del Gobierno de Canelones (Uruguay).
Docente y conferenciasta en el campo de la libertad de expresión y el derecho a la información en prestigiosas universidades, entre ellas American University (Washington), Unam (México), Universidad Carlos III (España), Stanford (California), Universidad del Pacífico (Perú), UBA (Argentina) Universidad Diego Portales (Chile), Udelar (Uruguay) y Universidad de los Andes (Colombia). Periodista, columnista y colaborador asiduo en distintos medios de comunicación.
José Luis Caballero Ochoa es Licenciado en Derecho por el Tecnológico de Monterrey, Campus Chihuahua; Maestro en Derecho, por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, y Doctor en Derecho por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) de España. Diplomado en derechos humanos y procesos de democratización por la Universidad de Chile. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores. Es académico – investigador en el Departamento de Derecho en la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México, del que fue su Director por seis años. Actualmente es Comisionado de la Comisión Internacional de Juristas. Ha participado o participa en diversas comisiones o consejos públicos, ciudadanos y académicos en México, entre los que destacan: el Consejo de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal; la Junta Directiva del Instituto Federal de la Defensoría Pública; el Comité Consultivo del Centro de Estudios Constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; el Comité Académico y Editorial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la Comisión de Selección del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción, entre otros. Docente en diversos programas académicos en materia de derecho constitucional y derechos humanos en centros de educación superior nacionales, y ponente en congresos y foros académicos especializados en México, Argentina, Brasil, Chile, Guatemala, Colombia, España, Estados Unidos y Perú. Su papel como consultor y especialista ha implicado la elaboración de proyectos de ley, dictámenes técnicos bajo la figura de amicus curiae y peritajes internacionales. Su obra publicada consiste en más de 80 capítulos de libros y artículos en revistas especializadas sobre derecho constitucional, derechos humanos y derecho internacional de los derechos humanos, así como algunos libros en estas materias.
Doctorando en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina); Master en Derecho Penal y Procesal Penal por Osgoode Hall Law School, Universidad de York (Canadá); Diplomado Latinoamericano sobre Reforma Procesal Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales (Chile); Abogado con orientación en Derecho Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Actualmente es el Director de Relaciones Internacionales del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP). Durante 8 años fue el Director del Área de Capacitación del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), organismo internacional de la Organización de Estados Americanos (OEA), creado en 1999 por resolución de la Asamblea General de la OEA, con sede en Santiago de Chile.
Fiscal de la Procuración General de la Nación Argentina. Es abogada por la Universidad de Buenos Aires, donde se recibió con diploma de honor, Especialista en derecho penal y procesal penal por la Universidad Torcuato Di Tella y Máster en Derecho por la Universidad de Georgetown. Fue becaria de la Fundación Fulbright y perita de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es profesora de Garantías Constitucionales del Derecho Penal Sustantivo y Procesal Penal de la Universidad de Buenos Aires, de Género y Derecho Penal en la Maestría en Derecho Penal de la Universidad de San Andrés y profesora invitada en distintas universidades, de grado y posgrado. Es autora de varios artículos en publicaciones académicas sobre temáticas de género y derecho penal y de garantías constitucionales en el proceso penal.
Abogado, Magíster en Derecho y Posgrado en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la Universidad de Palermo. Profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Responsable del Programa para la Aplicación de Instrumentos de Derechos Humanos del Ministerio Público de la Defensa de la Nación. Integrante de la Red Latinoamericana de Académicas/os del Derecho - ALAS. Fue docente en diferentes universidades de Argentina, e investigador y docente en el Centro de Derechos Humanos de la Universidad de Chile. Sus temas de especialización son Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Acceso a la Justicia y No Discriminación.
Director Ejecutivo de Fundación Ciudadanía y Desarrollo, contacto nacional de Transparencia Internacional en Ecuador. Abogado y máster en Dirección y Gestión Pública, así como en Acción Política, Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho. Fue miembro suplente de la Asamblea Nacional Constituyente de Ecuador y asesor constitucional en el Consejo de Participación Ciudadana. Fellow del Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho de la Universidad de Stanford. Consultor para organizaciones nacionales e internacionales en temas de derechos humanos, libertad de expresión, acceso a la información, participación ciudadana, transparencia y lucha contra la corrupción.
Doctor en Ciencias Políticas de la Universidad de la República de Uruguay, magíster en Estudios Políticos por la Universidad Metropolitana de Venezuela y licenciado en Comunicación Social por la Universidad Santa María con especialización en Gobernabilidad y Gerencia Política por la Universidad Católica Andrés Bello y The George Washington University. Autor del libro «Venezolanos en el Uruguay» (2019). Trabaja como editor de la plataforma Diálogo Político y coordinador de proyectos del Programa Regional Partidos Políticos y Democracia en América Latina de la Fundación Konrad Adenauer.
Abogado egresado de la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala y con un Máster en Economía de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. En la actualidad, desempeña el cargo de Editor Asistente en el blog de la International Association of Constitutional Law (IACL) y es Director del área de Estudios Jurídicos en la Fundación Libertad y Desarrollo, un think tank basado en Ciudad de Guatemala. A nivel docente, ejerce como profesor tanto en la Universidad del Istmo como en la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala. Adicionalmente, es columnista para el periódico guatemalteco La Hora. Sus principales áreas de investigación son el derecho constitucional y el derecho electoral.
Vicepresidenta de incidencia y litigio internacional del Robert F. Kennedy Human Rights. Baeyens lidera la estrategia de incidencia legal en derechos humanos de la organización, incluyendo el litigio de casos de alto impacto ante mecanismos de la ONU y sistemas regionales de protección, en temáticas relacionadas con la protección del espacio cívico y la lucha contra la discriminación, violencia e impunidad. Previamente se desempeñó como oficial de asuntos políticos en la ONU y como oficial de derechos humanos en la CIDH, donde también coordinó la Relatoría sobre personas defensoras. Es profesora adjunta de la Facultad de Derecho de la Universidad de Georgetown. Recibió su título de abogada de la Universidad de Ibagué, Colombia, y su LL.M en derecho internacional de los derechos humanos de la Universidad de Notre Dame, Estados Unidos.
Juez electo de la Corte Internacional de Justicia, además de profesor y director del Departamento de Derecho Público de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG) y fundador del Centro de Derecho Internacional (CEDIN) y del Anuario Brasileño de Derecho Internacional. Tiene un máster de la UFMG y un doctorado de la Universidad París X Nanterre, y ha trabajado como jurista adjunto en el CIJ. Ha sido profesor visitante en el Institut des Hautes Études Internationales de la Université Panthéon-Assas Paris II, la Université Caen Basse-Normandie, la Université Paris-Ouest Nanterre la Défence y el Centro Lauterpacht de Derecho Internacional (Universidad de Cambridge, Reino Unido).
Abogado venezolano, egresado de la Universidad Católica Andrés Bello. LL.M. en derecho internacional de la Universidad de Cambridge, en Reino Unido, y Magíster en políticas públicas de la Universidad de los Andes, en Colombia. Actualmente se desempeña como asesor legal senior del Centro de Derechos Reproductivos y docente de la Universidad de los Andes. Fue abogado de la Secretaría de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Directora Ejecutiva de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF por sus siglas en inglés) organización regional dedicada a promover el Estado de derecho y los derechos humanos en América Latina. Antes de unirse a DPLF, fue Coordinadora Adjunta de la Unidad de Investigaciones Especiales de la Comisión de la Verdad de Perú, a cargo de la investigación de graves violaciones de derechos humanos ocurridas durante el conflicto armado interno en ese país. Previamente trabajó en la Adjuntía para los Derechos Humanos de la Defensoria del Pueblo de Perú y formó parte del equipo legal de la Coalición Contra la Impunidad (Alemania) que promovió el procesamiento penal en ese país de militares argentinos responsables de la desaparición de ciudadanos alemanes durante la dictadura argentina. Katya realizó sus estudios de derecho en la Pontifica Universidad Católica del Perú y de maestría en derecho internacional público en la Universidad de Heidelberg, Alemania.
Experto afiliado al Constitution Transformation Network de la Universidad de Melbourne e investigador asociado de la Universidad Rafael Landívar de Guatemala. Doctor en Derecho por la Escuela de Derecho de la Universidad de Melbourne y una Maestria en Derecho Público e Internacional en esa misma casa de estudios, y una Licenciatura en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar. Tiene experiencia en gobierno, especificamente en negociacion de tratados y convenciones, litigio en instancias internacionales e implementacion de instrumentos en materia de derechos humanos, y como consultor para organismos financieros internacionales.
Candidato a doctor por la Facultad de Derecho de la Universidad de Ottawa (Canadá). Director de la Clínica de Derechos Humanos del Centro de Investigación y Enseñanza en Derechos Humanos (HRREC) y profesor de la Sección de Derecho Civil de la Universidad de Ottawa. Anteriormente trabajó en la Comisión Andina de Juristas, el Tribunal Constitucional y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú. Sus áreas de investigación son el Sistema Interamericano, Empresas y Derechos Humanos, Derecho Penal Internacional, TWAIL y libertad académica. Integrante del Grupo de Estudios Latinoamericano sobre Derecho Penal Internacional de la Fundación Konrad Adenauer.
Es abogada por la Universidad San Francisco de Quito, y tiene un LL.M. por el Washington College of Law de American University, con enfoque en Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Es candidata para el título de Doctora en Derecho por la Universidad Externado de Colombia. Ha trabajado como especialista en la Relatoría Especial para la Libre Expresión de la CIDH, Fundamedios y la Dirección Nacional de DDHH en Ecuador. Actualmente, es Directora del Observatorio de Derechos y Justicia de Ecuador, docente en la Universidad Internacional del Ecuador, y socia fundadora de Gentium Law Consultores.
Abogada costarricense, Máster en Derecho Internacional y Resolución de Conflictos por la Universidad para la Paz de las Naciones Unidas. Actualmente se desempeña como Directora Legal para América Latina en Women’s Link Worldwide, desde donde ejerce como estratega legal, líder de iniciativa y abogada litigante, con una gran responsabilidad para diseñar y liderar complejos proyectos legales, asimismo, es docente en la Universidad para la Paz, y en diversas universidades de Costa Rica. Anteriormente trabajó en el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) como Directora del Programa para Centroamérica y México, en la Secretaría General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y como consultora internacional. Marcia se especializa en el litigio estratégico con enfoque de género e interseccional.
Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.
