La no política migratoria de Chile y la (des)protección de los derechos humanos

16 de Marzo del 2021
La no política migratoria de Chile y la (des)protección de los derechos humanos

De la restricción a la vulneración de derechos

El 10 de febrero de 2021, la autoridad migratoria de Chile dispuso la expulsión de más de un centenar de extranjeros, y planea hacer lo mismo en las próximas semanas con operativos de amplia difusión mediática y con una puesta en escena que están lejos de acercarse a un tratamiento digno. El Estado, pudiendo utilizar la moderna legislación de refugio, ha optado por dar una señal represiva a la migración, criminalizándola y soslayando las obligaciones internacionales derivadas de los principales instrumentos internacionales.

Las restricciones, que se han puesto en evidencia especialmente en los últimos episodios de concentración de personas provenientes de Venezuela que han ingresado a Chile, han dejado en completo desamparo a quienes han recorrido miles de kilómetros para huir de la crisis social y política que les afecta. El caso de las personas venezolanas es el más grave, pues a pesar de que muchas de ellas califican en la definición ampliada de refugio, establecida en el Acuerdo de Cartagena y recogida por el ordenamiento jurídico interno, la respuesta estatal ha sido la militarización de la frontera y la aplicación de sanciones administrativas de expulsión, fundadas en el ingreso por paso no habilitado al país. En ese contexto, la requisa de documentación y el mantenimiento de las personas en residencias sanitarias por más tiempo del correspondiente han agravado la crisis que se vive en el norte del país.

A pesar de que la crisis humanitaria que se vivió hace unas semanas en la ciudad fronteriza de Colchane se había repetido hace más de un año atrás en la frontera de Arica-Tacna, el Estado no ha buscado el apoyo de otros países para resolver la situación. En ese sentido, la actuación estatal ha prescindido de la respuesta multilateral y/o de la colaboración de las agencias internacionales con competencia en esta materia. En cambio, ha seguido un camino unilateral, como si el fenómeno fuera a cesar con el aumento de las restricciones. Esto ha resultado en una infracción a una serie de obligaciones internacionales por parte del Estado chileno, como aquellas que se derivan del principio de no devolución; la importancia de otorgar mecanismos complementarios de protección; la prohibición de expulsiones colectivas; y el establecimiento de procedimientos de expulsión que cuenten con las garantías procesales mínimas.

De la no política a la política de la restricción

Hasta hace poco tiempo, Chile era un país de emigrantes. Es decir, había más chilenos fuera del territorio que extranjeros residiendo en él. El crecimiento económico, la estabilidad institucional y situaciones de cierta convulsión social en países de la región, se conjugaron para atraer la atención de personas que buscaban un lugar con mejores perspectivas de futuro. En consecuencia, Chile comenzó a ser un país de destino, sobre todo en el contexto de la migración de países latinoamericanos. En la actualidad, y de acuerdo con las últimas cifras del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), viven en el territorio nacional 1.492.522 personas extranjeras. Sin embargo, la llegada en corto tiempo de un número importante de extranjeros ha desafiado a la sociedad y las autoridades. Pensemos que en el 2010, la población extranjera bordeaba el 1,9%, la que en su mayoría (65%) provenía del cordón andino (Argentina, Bolivia, Perú y Ecuador). En cambio, la composición actual ha variado notoriamente. De acuerdo con el informe del INE ya referido, la mayor cantidad de extranjeros proviene de Venezuela (30,5%), Perú (15,8%), Haití (12,5%) y Colombia (10,8%).

Este cambio en los flujos y la configuración migratoria en Chile, no fueron acompañadas por políticas acorde a la nueva realidad. Prueba de ello es que Chile cuenta desde 1975 con una legislación migratoria inspirada en la doctrina de la seguridad nacional, la cual solo dejará de estar vigente en algunos meses. Se trata de un cuerpo normativo acuñado en los inicios de la dictadura cívico-militar, que buscaba responder a la idea de la “amenaza interna”. Con la lógica de la Guerra Fría, el decreto ley de extranjería se propuso entregar herramientas legales con un alto margen de discrecionalidad para el control del fenómeno de la migración, basado principalmente en causales amplias para impedir el ingreso y la imposición de sanciones que muchas veces terminan en una orden de abandono o expulsión del territorio nacional. Siendo Chile un país con una baja tasa de población extranjera, los problemas de este decreto ley pasaron desapercibidos por muchos años. Esto llevó a una ausencia total de políticas migratorias que reemplazaran esta lógica de la seguridad nacional.

En el intertanto, hubo algunos intentos infructuosos de hacer frente a esta situación. Entre ellos se cuentan el Instructivo Presidencial 9, del 2 de septiembre de 2008, que sostiene que Chile es un país de acogida y que debe trabajarse en la integración de la población migrante, estableciendo como principios inspiradores los tratados internacionales en la materia, dando un reconocimiento esencial a la protección de los derechos de las personas migrantes. Sin embargo, se trató de un Instructivo sin eficacia normativa. Otro hito que fracasó fue el ingreso del proyecto de ley en la materia el 2013, que derogaba el decreto ley 1.094 de 1975. En este período, lo más cercano a una intervención estatal en el fenómeno migratorio estuvo dado por procedimientos de regularización extraordinaria, siendo el más reciente el proceso del 2018-2019, que concluyó con alrededor de 150 mil extranjeros regularizados.

En consecuencia, hasta el inicio de la política de la restricción de 2018, lo más destacable en materia de movilidad humana en Chile en el período 1990-2018, fue la adopción de la Ley 20.430, que establece las disposiciones sobre protección de refugiados en Chile. Se trata de una ley moderna, inspirada en las obligaciones internacionales asumidas por el Estado de Chile, que incorporó de manera expresa la definición ampliada de refugio contenida en la Declaración de Cartagena del año 1984. Sin embargo, este cuerpo legal no ha sido empleado de manera adecuada: durante los últimos casi tres años se ha dejado de lado su aplicación o se ha dificultado, lo que ha impedido el acceso al procedimiento de refugio de centenares de personas. Se trata justamente del período en donde más urgente se ha hecho la aplicación de este estatuto.  

Lo cierto es que, hasta la fecha, la institucionalidad migratoria en el país se ha ocupado de tramitar visados y llevar adelante procedimientos administrativos de revocación y expulsión, los cuales han ido en un aumento sostenido. Esto nos condujo hasta la política de la restricción de la migración. Alentada por un discurso que se extendió por el mundo y la región desde la crisis de refugiados sirios en Europa, en 2015, la autoridad chilena comenzó una cruzada por restringir el ingreso de personas provenientes de Haití y Venezuela principalmente. Mediante el uso del visado consular a haitianos en 2018 y a venezolanos en 2019, las fronteras se clausuraron para estos grupos, como si el manejo de la migración funcionara como una llave de paso. Aunque por circunstancias geográficas evidentes esto funcionó con la población haitiana, no sucedió lo mismo con la población venezolana. Si bien la autoridad dispuso visados de índole humanitaria para ambos grupos, en la práctica estos han tenido una eficacia reducida o nula.

A lo anterior debe agregarse la decisión del Gobierno de Chile de no sumarse al Pacto Mundial para la Migración ordenada, segura y regular, a pesar de que el Estado de Chile había sido promotor y parte importante de su negociación previa. La expresión “migración ordenada, segura y regular” recurrente por la autoridad local, ha sido utilizada en un sentido diverso, con miras a justificar la restricción del ingreso de ciertos nacionales, sin dar ninguna respuesta multilateral ni de integración a nivel interno.  

Chile y la región se enfrentan a un desafío que requiere respuestas conjuntas, y donde el respeto a los derechos humanos no solo es un mínimo, sino que además es compatible con el manejo adecuado de los flujos de movilidad humana. El Estado chileno cuenta con las herramientas jurídicas internas para ello y debe utilizarlas para darle un cauce regular a la inmigración. La respuesta integrada con los demás Estados, en especial los latinoamericanos, se vuelve una prioridad, y en ese sentido es indispensable pensar en una lógica de cooperación internacional y regional que permita enfrentar esta crisis.

Una versión más detallada de este análisis se puede consultar aquí

Citación académica sugerida: pascual Ricke, Tomás Ignacio: La no política migratoria de Chile y la (des)protección de los derechos humanos, 2021/03/16, https://agendaestadodederecho.com/la-no-politica-migratoria-de-chile-y-la-desproteccion-de-los-derechos-humanos/

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ACERCA DEL AUTOR
Tomás Ignacio Pascual Ricke

Abogado de la Universidad de Chile y Master of Laws (Human Rights Law), London School of Economics and Political Science. Litigante, consultor y académico en derechos humanos y movilidad humana. Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado.

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Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.