La exigencia de visa a los venezolanos por el Gobierno de México y los estándares interamericanos aplicables a la movilidad humana

7 de Febrero de 2022
La exigencia de visa a los venezolanos por el Gobierno de México y los estándares interamericanos aplicables a la movilidad humana
Tomado de NTN24

¿La exigencia de visa a los venezolanos impuesta por el Gobierno de México, es contradictoria con los estándares interamericanos?

Mediante acuerdo de la Secretaría de Gobernación del 6 de enero de 2022, el Gobierno mexicano acordó exigir visa para el ingreso de venezolanos “en la condición de estancia de Visitante sin permiso para realizar actividades remuneradas”. Hasta ese momento, tal ingreso estaba exceptuado de visa. A finales de 2021 Amnistía Internacional había advertido que tal decisión pondría en riesgo la protección internacional de los venezolanos.

Esta decisión se justificó en el “incremento sustancial” de venezolanos que ingresan a México “con una finalidad distinta a la permitida por la condición de estancia de Visitante sin permiso para realizar actividades remuneradas”, esto es, “el tránsito irregular hacia un tercer país, cuya magnitud se estima en más de un tercio del volumen total de ingresos al país de nacionales venezolanos en el período de enero a septiembre del presente año”. Algunas estimaciones apuntan a que, durante 2021, 100.000 venezolanos cruzaron desde México hacia los Estados Unidos.

Breve introducción al Derecho migratorio en México

Desde un punto de vista formal, la exigencia de visa entra dentro del ámbito de competencias discrecionales del Gobierno de México en materia migratoria, y deja a salvo los mecanismos de protección -incluso complementarios- de quienes tengan la condición de refugiados de acuerdo con el Sistema Interamericano y la legislación mexicana. Sin embargo, la situación práctica es más compleja, pues pone en evidencia la laguna legal que existe en América Latina para atención de una crisis migratoria como la venezolana.

Así como explican Ana Paulina y María Jesús Mora del Migration Policy Institute, la Ley de Migración en México –reformada parcialmente en 2020- parte del criterio central de migrante, definido como el extranjero que ingresa a México, como visitante, residente temporal o residente permanente. De acuerdo con la taxonomía legal de las restricciones migratorias, tanto el ingreso como la permanencia de extranjeros en México puede sujetarse a actos autorizatorios, que, en el primer caso, responden a la categoría de “visa”. 

Por ello, el Gobierno de México puede adoptar la decisión discrecional y unilateral de exigir o no tal visa, como sucedió con los venezolanos. Pero la situación es mucho más compleja.

El elefante en la habitación: la categoría jurídica de los venezolanos en el Derecho mexicano. ¿Migrantes o refugiados?

Como hemos explicado, la crisis de migrantes y refugiados venezolanos -única en América Latina- ha generado diversos problemas jurídicos en cuanto a la categorización de los venezolanos que salen del país. Ante la dificultad de llegar a una solución común, se ha empleado la imprecisa expresión de “crisis de migrantes y refugiados”.

Desde el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, como analizamos en un libro dedicado a este tema, hay suficientes elementos para concluir que el flujo de personas desde Venezuela responde a la emergencia humanitaria compleja y a las sistemáticas violaciones de derechos humanos, todo lo cual permite aplicar la definición ampliada de refugiado incluida en la Declaración de Cartagena y que forma parte del corpus iuris interamericano. A pesar de ello, no es posible concluir, jurídicamente, que los 6 millones de venezolanos en el exterior son refugiados.

La dualidad conceptual entre migrante y refugiado está presente en México, cuyo marco jurídico de refugiados sigue los principios del Sistema Interamericano. La Ley sobre refugiados, protección complementaria y asilo político reconoce el concepto ampliado de refugiado. La Ley, incluso, reconoce la protección complementaria, aplicable a aquellos que, a pesar de no tener la categoría formal de refugiados, precisan de protección en cuanto a la no-devolución, cuando se enfrenten a amenazas o peligros de ser sometidos “a tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes” (artículo 2). 

El problema es precisamente definir cuándo un venezolano que ingresa a México -siempre, insistimos, como migrante- puede tener la categoría de refugiado. El Derecho de México permite a los migrantes solicitar su condición de refugiado, o en su caso, la protección complementaria, a través de procedimientos individuales. Estos procedimientos no se ajustan a casos como el venezolano, que, al responder a una emergencia compleja, se caracterizan por sus flujos masivos. Por ello, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha propuesto aplicar a los venezolanos la calificación de refugiado prima facie o preliminar. Tal ha sido, también, la opinión del grupo de trabajo creado por la Organización de Estados Americanos.  La calificación preliminar de migrante no es expresamente reconocida en la legislación mexicana, pero ella es aplicable en ese país debido al efecto directo del Sistema Interamericano.

De ese modo, todo venezolano que ingrese a México tendría, por tal condición, la presunción de refugiado, lo que implica garantizar el derecho a la no-devolución sin necesidad de solicitud individual. Esta presunción permite la gestión de flujos masivos que no pueden ser atendidos, en el punto de entrada, por medio de procedimientos individuales. En realidad, más allá de la expresa declaratoria de refugiado prima facie, lo importante es reconocer en la práctica estándares humanitarios que, especialmente, prevengan la aplicación de procedimientos de “retorno asistido”, garantizando con ello la no-devolución.  

Esta solución práctica no está exenta de riesgos, pues una interpretación formalista de la legislación mexicana podría conducir a negar esta protección y considerar que todo venezolano que ingrese a México sin visa está en situación irregular, lo que conduciría a su expulsión. Esto demuestra que, frente a la crisis venezolana, es preciso superar la distinción migrante/refugiado, y enfocarse en la protección complementaria derivada del Sistema Interamericano, en especial, por lo que respecta a la no-devolución.

El flujo de venezolanos desde México hacia los Estados Unidos y necesidad de adoptar una visión holística

El caso de México es especial pues los flujos de venezolanos a ese país no se caracterizan tanto por quienes hacen de México su nuevo país de residencia, sino por quienes ingresan a México como país de tránsito a Estados Unidos. Lo anterior corrobora el error de soluciones aisladas a la crisis venezolana, y más todavía, del error de responder a la crisis humanitaria de desplazados venezolanos con barreras legales, que solo agravarán la precariedad y la vulnerabilidad de los venezolanos desplazados por la emergencia humanitaria compleja.

La administración de Biden, en relación con Centroamérica, ha adoptado la visión holística de los flujos migratorios recomendada por la Declaración de Nueva York. Por ello, ha insistido en la necesidad de atender a la causa raíz de los flujos migratorios que vienen de Centroamérica. La crisis humanitaria venezolana requiere el mismo tratamiento desde el Sistema Interamericano de Derechos Humanos del cual forma parte los Estados Unidos como país miembro de la OEA. Las barreras de entrada, además de no solucionar la causa raíz, crean situaciones adicionales de riesgo.

El caso de México demuestra que la crisis venezolana no puede seguir abordándose desde soluciones aisladas que partan de las categorías de migrante y refugiado. Así, lo importante es garantizar estándares generales de protección inspirados en el Sistema Interamericano que protejan la no-devolución, así como avanzar en medidas que favorezcan la asimilación socioeconómica de los desplazados venezolanos, de acuerdo con la visión holística con la cual debe abordarse la crisis venezolana.

Citación académica sugerida: Hernández G. José Ignacio: La exigencia de visa a los venezolanos por el Gobierno de México y los estándares interamericanos aplicables a la movilidad humana, 2022/02/07. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/la-exigencia-de-visa-a-los-venezolanos-por-el-gobierno-de-mexico/

Palabras clave: México; migración; venezolanos; refugiados

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ACERCA DEL AUTOR
José Ignacio Hernández G.

Profesor de la Universidad Católica Andrés Bello, Venezuela. Fellow, Harvard Kennedy School.

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Abogado egresado de la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala y con un Máster en Economía de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. En la actualidad, desempeña el cargo de Editor Asistente en el blog de la International Association of Constitutional Law (IACL) y es Director del área de Estudios Jurídicos en la Fundación Libertad y Desarrollo, un think tank basado en Ciudad de Guatemala. A nivel docente, ejerce como profesor tanto en la Universidad del Istmo como en la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala. Adicionalmente, es columnista para el periódico guatemalteco La Hora. Sus principales áreas de investigación son el derecho constitucional y el derecho electoral.

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Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.