La reforma de la ejecución penal mexicana, una referencia regional para transformar las prisiones latinoamericanas

6 de Octubre del 2021
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¿Puede ser México un ejemplo para otros países de Latinoamérica? Según los autores, se está entre una reforma penal inconclusa y una oportunidad regional.

Este artículo se publica como producto de la alianza de Agenda Estado de Derecho y el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA).

Alianza

El Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) es un organismo internacional del Sistema Interamericano, con autonomía técnica y operativa, que tiene como misión apoyar los procesos de reforma y modernización de los sistemas de justicia en las Américas. Su sede está en Santiago de Chile y sus miembros son todos los países integrantes activos de la Organización de los Estados Americanos (OEA). 

CEJA provee asistencia técnica a los gobiernos, poderes judiciales y otros actores de los sistemas de justicia regionales, desarrolla estudios, imparte programas de capacitación especializados para juezas y jueces, fiscalas/es, defensoras/es, abogadas/os litigantes y diseñadoras/es de políticas públicas.  

CEJA

Desde que se inició en Latinoamérica la reforma judicial-penal, con la finalidad de instrumentar el modelo adversarial-oral de corte acusatorio, han transcurrido más de 25 años. Sin embargo, ese proceso no podrá considerarse exitoso ni mucho menos consumado, si no incluye una reforma de la ejecución penal como componente del sistema judicial. El modelo vigente desde 2016 en México, con la promulgación de la Ley Nacional de Ejecución Penal (en operatividad desde finales de 2018), podría dotar a la región de un referente idóneo para saldar esa asignatura pendiente.

Tras un extenso ciclo de reformas, que comenzó en la región a fines del siglo pasado, Latinoamérica logró atenuar considerablemente el dolor de cabeza que, para el Estado de Derecho, significaba la ineficacia de las garantías del debido proceso en el marco del sistema inquisitivo, vigente por entonces en los modelos de enjuiciamiento penal de toda la región. Lo anterior fue logrado, en buena medida, a partir de un proceso de transformación jurídico-institucional, encarnado por destacados juristas como Julio Maier o Alberto Binder, por mencionar solo a dos.

Sin embargo, a pesar de que la vulneración masiva de derechos que produce la forma en que funciona la prisión pareciera significar una dolencia aún mucho más severa que un dolor de cabeza, la reforma aludida en el párrafo anterior no alcanzó a visualizar al sistema carcelario como un componente de la justicia e incluirla en sus paquetes de reformas. En consecuencia, los pilares del Estado de Derecho siguen sufriendo una erosión de proporciones alarmantes en lo que respecta a la privación de la libertad por motivos penales.

En otros términos, si realmente aspiramos a vivir en una región democrática, no podemos seguir tolerando las prácticas aberrantes que se registran en las prisiones latinoamericanas, como si ellas ocurrieran en una dimensión paralela u obedecieran a catástrofes naturales. Los casos son tantos que abruman y, paradójicamente, todos ocurren en un área reducida que está bajo la responsabilidad del Estado y en la cual opera el deber de garante de la autoridad. Amotinamientos como los ocurridos en Ecuador el año pasado, son elocuentes.

Para analizar esa verdadera crisis humanitaria debe considerarse que, en la actualidad, promediando el primer cuarto de este siglo, la función estatal de materializar las consecuencias legales del juicio penal sigue estructurada, en casi toda la región, a partir del modelo inquisitivo de ejecución penal, esencialmente basado ––en este campo–– en la disponibilidad del cuerpo y de la mente de la persona para lograr su corrección y evitar su reincidencia, finalidades organizadas a partir del sistema progresivo de tratamiento penitenciario. 

Una noción comprehensiva de la justicia penal, que actúe en consonancia con el Estado de Derecho y de manera respetuosa de los derechos humanos, debe acompasar los postulados del juicio penal con los de la ejecución de los títulos jurídicos que de él emanan. En efecto, no puede concebirse un juicio penal democrático sin una ejecución penal de la misma naturaleza. Ambos escenarios requieren de un fair game, con un aparato estatal efectivo, cuyas injerencias en materia de ejecución penal no vayan más allá del respeto a los postulados básicos de la dignidad humana.

Justicia de Ejecución Penal: algunas variantes instrumentadas en México que pueden ser útiles para la región

México es el único país en Latinoamérica que ha completado la reforma en ambas instancias de la justicia criminal, es decir, en el juicio penal propiamente dicho y en la justicia de ejecución penal. Dicha innovación jurídico-institucional no llama la atención en lo concerniente al enjuiciamiento penal declarativo, ya que México ha sido uno de los últimos países en instrumentar el modelo acusatorio. Sin embargo, en lo que respecta a la instancia ejecutiva, la regulación adoptada en este país es vanguardista, en tanto es el único que ha dejado atrás el inquisitivo ejecutivo, por medio de un proceso adversarial-oral que se ha deslindado del sistema progresivo y del tratamiento penitenciario, para instaurar un sistema de derechos y obligaciones en el marco del debido proceso, que parte del respeto de la autonomía personal y la libertad de convicciones éticas y morales durante el internamiento penal.

Como es sabido, el aspecto central de los modelos acusatorios podría simplificarse en el principio de desdoblamiento, según el cual la acusación nunca puede ser sostenida por el tribunal, cuya función principal es controlar las garantías del debido proceso y decidir el juicio, quedando claramente delimitadas respecto de las de la fiscalía. En la ejecución penal, de acuerdo con el modelo mexicano, también se produce tal desdoblamiento. No obstante, como en dicha instancia, por su propia naturaleza, ya no hay acusación, la escisión se produce entre la función de la autoridad administrativa, que opera la prisión, y la figura jurisdiccional especializada y ordinaria, encarnada por el juez o la jueza de ejecución penal, que controla la forma en que se lleva adelante esa función. 

Es cierto que en la mayoría de los países de Latinoamérica existen, desde hace ya varios años, jueces y juezas de ejecución. Sin embargo, el modelo inquisitivo sigue vigente en la reclusión penal. En ella, pese a haberse encomendado, al menos formalmente, el “control judicial” del internamiento penal a una judicatura especializada, los poderes administrativos conservan ––de facto y de iure–– la llave de la recuperación de la libertad y de una larga lista de derechos. En tanto el acceso a derechos básicos depende de los avances o progresos en el tratamiento penitenciario, las personas presas se encuentran subordinadas e instrumentalizadas por medio de la disponibilidad de su integridad moral. 

La actividad desplegada en ese marco es altamente potestativa, está dominada por elementos ajenos a la esfera jurídica, anclada en valoraciones de la personalidad y pronósticos de peligrosidad de las personas presas, motivados por el riesgo de reincidencia. Por lo contrario, una ejecución penal no inquisitiva se cifra en la comprobación de hechos durante la temporalidad de la reclusión, definidos por las leyes  de ejecución penal en torno a los requisitos de taxatividad, materialidad y ofensividad. Fuera de ese anillo de garantías, las personas privadas de libertad (personas-PdL) se encuentran, en palabras de Ferrajoli, bajo un poder sustancialmente misterioso, un poder que funciona en las sombras.

Por lo tanto, la ausencia o ineficacia de tales garantías pone en duda la naturaleza jurisdiccional de la justicia de ejecución, tal como ha sido instaurada en buena parte de la región. En sentido similar, la persistencia del sistema progresivo y del tratamiento penitenciario degrada el efecto útil que el debido proceso podría tener en este medio. Baste como ejemplo la realización de estudios de personalidad o pronósticos de reinserción, por medio de los cuales el juicio sobre el hecho de la instancia declarativa se convierte, en la ejecutiva, en un juicio sobre el autor, efectuado por medio de las denominadas herramientas estructuradas de valoración de riesgo que, a través de un algoritmo, combinan variables de riesgo y estimaciones sobre la personalidad, carentes de toda posibilidad de control por parte de la persona-PdL o su defensa y de prácticamente imposible contradicción en juicio.

Otra consecuencia del desdoblamiento comentado, producido por la reforma mexicana, es que en el sistema adversarial de ejecución penal, la justicia no responde al modelo de vigilancia penitenciaria sino que su rol se asemeja más al de la persona juzgadora en el acusatorio, en tanto la actuación de oficio se encuentra acotada: los dueños de la contienda son las partes, en particular la defensa de la persona-PdL, que en general será la parte actora de controversias judiciales por cuestiones de internamiento o aspectos vinculados a la recuperación de la libertad (beneficios entendidos como derechos subjetivos), y la autoridad administrativa de los centros, que responderá como parte demandada en juicio oral y público. 

Así, la igualdad propia del acusatorio formal resuena en el modelo adversarial de ejecución penal entre la persona presa y la autoridad administrativa que dirige el centro. Dicho pie de igualdad procesal es un componente elemental de la ejecución penal si lo que se quiere es garantizar una defensa penal efectiva en esta instancia.

La comparación temática efectuada en la obra colectiva Sistemas penitenciarios y ejecución penal en América Latina. Una mirada regional y opciones de abordaje, coordinada por el Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer y el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), es una herramienta valiosísima para legislar con base en evidencia e instrumentar los aspectos sustantivos y las herramientas procesales que permitan llevar los espacios de ilicitud en la ejecución penal a niveles cuanto menos marginales y lograr que esta relevante función pública se realice en consonancia con estándares democráticos, como igualmente persigue el modelo mexicano de ejecución penal sucintamente descrito en este artículo.

Citación académica sugerida: Sarre, Miguel; Morey, Juan. La reforma de la ejecución penal mexicana, una referencia regional para transformar las prisiones latinoamericanas, Agenda Estado de Derecho, 2021/10/6. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/la-ejecucion-penal-mexicana-transformar-las-prisiones/

Palabras clave: ejecución penal, inquisitivo penitenciario, justicia, México, sistemas penitenciarios, sistema progresivo

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ACERCA DE LOS AUTORES
Miguel Sarre

Abogado por la Escuela Libre de Derecho en la Ciudad de México y maestro en Derecho por la Universidad de Notre Dame. Primer ombudsperson en la vida pública de México (1988-1990).   Miembro del Subcomité contra la Tortura de la ONU (2007-2014). Investigador y docente en temas relacionados con ejecución penal y derechos humanos.  

Juan Morey

Abogado por la UBA, investigador y docente en derecho de ejecución penal y derechos humanos. En su país de origen, la Argentina, se ha desempeñado en el Poder Legislativo, ejerciendo labores como jefe de asesores, secretario técnico y asesor de gabinete en la Entidad de Fiscalización Superior del sector público. En México, donde reside actualmente, ha trabajado para agencias internacionales, organizaciones de la sociedad civil, casas de altos estudios y escuelas de formación judicial, en temas relacionados con la ejecución penal, desde una perspectiva de justicia y derechos humanos. 

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