Derecho de petición, poderes de excepción y sistema democrático

17 de mayo de 2022
Derecho de petición, poderes de excepción y sistema democrático
Crédito foto. Conicyt

En Colombia, con ocasión de la pandemia, se extendieron los tiempos de respuesta del derecho de petición. ¿Su extensión indefinida afectó la democracia?

Si en México se dice que todo niño viene con el tamal debajo del brazo, en Colombia podríamos decir que todo ciudadano viene con el derecho de petición debajo del brazo. De hecho, el derecho de petición es el derecho fundamental más ejercido en Colombia y el más incumplido.  Entre enero de 2019 y noviembre de 2021, según la Corte Constitucional, se presentaron más de medio millón de tutelas (584.780 para ser exactos) buscando su protección. Seguido por el derecho a la salud –con 377.399 tutelas–, el derecho de petición es, de lejos, el que más concentra la atención de la jurisdicción constitucional.

¿Por qué es tan importante el derecho de petición? ¿Por qué su regulación es un asunto que nos interesa a todos?

El derecho de petición es un medio informal, al alcance de cualquier persona, para forzar a las autoridades a ofrecer una respuesta rápida (muy rápida) y de fondo, sobre asuntos tan variados como el inicio de un trámite, el reconocimiento de un derecho, la presentación de una queja o el suministro de información.

Es un derecho fundamental para el funcionamiento del sistema democrático y la vigencia del orden constitucional. De su eficacia dependen el ejercicio de otros derechos (la libertad de expresión y de prensa, el acceso a la información, la salud, etc.) y también      las posibilidades efectivas de escrutar el poder público, forzar su rendición de cuentas, proteger el Estado de derecho y combatir la corrupción.

Es tal su importancia que, en Colombia, su regulación está reservada a la ley estatutaria. Esto significa, que su regulación solo la puede expedir el Congreso de la República, con una mayoría cualificada y previo control de constitucionalidad de la Corte Constitucional. El derecho de petición fue regulado por la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Los debates recientes sobre la tensión entre los poderes de excepción del gobierno, desplegados con ocasión de la pandemia, y las garantías del derecho de petición han puesto a prueba la salud y el carácter democrático de las instituciones colombianas. Veamos.

Primera prueba

Por primera vez, en vigencia de la Constitución de 1991, el Gobierno nacional utilizó sus poderes de excepción para limitar el derecho de petición. Mediante el Decreto Legislativo 491 de 2020, el Gobierno decidió duplicar los términos de respuesta del derecho de petición. De 10 y 15 días hábiles para extenderlos a 20 y 30 días. Las razones:  la “insuficiencia” de los términos ordinarios para que los servidores públicos respondiesen las peticiones, en el contexto de las medidas de “aislamiento social” y “trabajo en casa” (considerandos del Decreto 491/20). El Gobierno tenía un buen argumento: darles más tiempo a los servidores públicos para cumplir la Constitución y la Ley en situaciones extraordinarias.    

Segunda prueba

La medida, sin embargo, debía pasar el control automático de constitucionalidad, a cargo de la Corte Constitucional. Y lo pasó. (Sentencia C-242 de 2020, MMPP Luis Guillermo Guerrero y Cristina Pardo).  La Corte abordó al menos tres asuntos críticos.

Primer asunto crítico ¿es posible reformar una ley estatutaria que regula un derecho fundamental, mediante poderes de excepción? La Corte consideró que sí (considerando 6.122). Para ello se apoyó en una ampliación del precedente sentado en la Sentencia C-671 de 2015, en donde avaló la suspensión temporal y geográficamente limitada de la ley estatutaria de garantías electorales. Los dos casos, sin embargo, no eran asimilables en asuntos relevantes. En ese caso, no se trataba de limitar el alcance de un derecho fundamental; todo lo contrario, la razón para dicha suspensión era que la medida perseguía la protección de derechos fundamentales “por razones humanitarias”. Frente a la intervención en el derecho de petición, la Corte amplió el alcance territorial y material de su precedente, y lo más grave, avaló una alteración del contenido esencial del derecho fundamental de petición: los términos para responder. Una postura novedosa y, por lo menos, heterodoxa.

El segundo asunto crítico: ¿Es posible que la intervención en el derecho fundamental sea indefinida? La Corte consideró que la medida debía ser transitoria (considerando 6.124, 6.125 y 6.134). Pero no fijó un término para esto, ni precisó un criterio claro que limitara la discrecionalidad del Gobierno para prorrogar la medida a través de decretos ordinarios relacionados con la “emergencia sanitaria”.

Tercer asunto crítico: ¿La ampliación de los términos cobija todas las modalidades del derecho de petición? La Corte indicó con claridad que la extensión de términos no era aplicable a los casos en que el ejercicio del derecho de petición estuviera orientado a la protección de los derechos fundamentales, como por ejemplo, el derecho de acceso a la información pública (considerando 6.132 y 6.133) Sin embargo, no tomó la precaución de precisarlo en el resolutivo de la sentencia, a pesar de que algunos intervinientes lo advirtieron (consid. 6.140).

En resumen, la Corte amplió la jurisprudencia en favor de los poderes de excepción del Gobierno para intervenir los derechos fundamentales. Sin embargo, no precisó los criterios para limitar el ejercicio discrecional del Gobierno para prolongar la medida restrictiva y no precisó el alcance de la exequibilidad en su parte resolutiva. Básicamente la Corte le dejó un amplio márgen al Gobierno Nacional, y el Gobierno lo aprovechó. Pudo gobernar la mayor parte de su periodo constitucional con los términos del derecho de petición extendidos, para todas las materias y según su voluntad. Y contra esta inercia institucional no valió nada. Ni los informes de Procuraduría, ni la presión de la opinión pública, ni el notorio carácter antidemocrático de la medida. El Congreso de la República tuvo que volver por sus fueros.

Tercera prueba

A finales del año 2021, ya fenecidos los poderes de excepción del Gobierno, el Congreso de la República aprobó un proyecto de ley con el fin de restablecer los términos de respuesta del derecho de petición.  Con el avance de la vacunación y el retorno paulatino a la “normalidad” todo estaba servido para que el presidente de la República sancionara la ley, y se restablecieran los términos. Sin embargo, de forma insólita, el 22 de diciembre de 2021, el presidente de la República objetó la ley ¡por razones de inconveniencia! Su argumento: la persistencia del estado de emergencia sanitaria, entonces prolongado hasta febrero de 2022, mediante una resolución del ministro de salud, uno de sus subalternos.

El Gobierno sabía bien el juego y tenía los tiempos a su favor. Para prosperar, las objeciones debían ser debatidas después del 16 de marzo de 2022, cuando el Congreso iniciara sesiones ordinarias.  Mientras tanto podría seguir gobernando con los tiempos del derecho de petición duplicados. Una ventaja más para distender la presión de la ciudadanía y de la prensa independiente, que requieren información pública de forma oportuna; en fin, una ventaja más para la opacidad. El Gobierno pudo así continuar dilatando los controles democráticos y estuvo a punto de salirse con la suya.

A punto, pues tras una destacable presión de la sociedad civil, el Congreso de la República rechazó las objeciones presidenciales (el 5 de abril, la Cámara de Representantes con una votación 93-23, y el 19 de abril, el Senado con una votación 58-0). Una derrota del Gobierno; un triunfo de la democracia.

Al momento de la publicación de esta nota, los tiempos de respuesta siguen duplicados, el Gobierno ha podido dilatar la entrega de la información, dejar que los casos se enfríen, que el escándalo de hoy quede cubierto por el de la próxima semana, —en política los tiempos son clave—, y la ley que restablece los términos no ha sido sancionada.

Tres pruebas del carácter (anti)democrático del actual Gobierno y, por fortuna, de la solidez del resto de las instituciones colombianas.

[Nota de la edición: Hasta hoy,  17 de mayo de 2022, el Presidente de la República tiene plazo para sancionar la ley que restablece los términos de respuesta del derecho de petición.]

Citación académica sugerida: Upegui Mejía, Juan Carlos. Derecho de petición y democracia en Colombia en tiempos de excepción. Agenda Estado. 2022/05/16. Disponbible en: https://agendaestadodederecho.com/derecho-de-peticion-poderes-de-excepcion-y-sistema-democratico/

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ACERCA DEL AUTOR
Juan Carlos Upegui Mejía

Profesor de la Universidad Externado de Colombia e investigador de Dejusticia

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Marcia Aguiluz

Abogada costarricense, Máster en Derecho Internacional y Resolución de Conflictos por la Universidad para la Paz de las Naciones Unidas. Actualmente se desempeña como Directora Legal para América Latina en Women’s Link Worldwide, desde donde ejerce como estratega legal, líder de iniciativa y abogada litigante, con una gran responsabilidad para diseñar y liderar complejos proyectos legales, asimismo, es docente en la Universidad para la Paz, y en diversas universidades de Costa Rica. Anteriormente trabajó en el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) como Directora del Programa para Centroamérica y México, en la Secretaría General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y como consultora internacional. Marcia se especializa en el litigio estratégico con enfoque de género e interseccional.

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Director Ejecutivo de Fundación Ciudadanía y Desarrollo, contacto nacional de Transparencia Internacional en Ecuador. Abogado y máster en Dirección y Gestión Pública, así como en Acción Política, Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho. Fue miembro suplente de la Asamblea Nacional Constituyente de Ecuador y asesor constitucional en el Consejo de Participación Ciudadana. Fellow del Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho de la Universidad de Stanford. Consultor para organizaciones nacionales e internacionales en temas de derechos humanos, libertad de expresión, acceso a la información, participación ciudadana, transparencia y lucha contra la corrupción.

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Es profesora ayudante e investigadora predoctoral en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM). Tiene un Máster en Democracia y Gobierno, y un Máster en Gobernanza y Derechos Humanos, ambos de la UAM. Es licenciada en Comunicación Social por la Universidad Central de Venezuela. Es integrante del Lab Grupo de Investigación en Innovación, Tecnología y Gestión Pública de la UAM. Su tesis doctoral aborda la relación entre género, tecnologías y sector público, con un especial énfasis en la Inteligencia Artificial. También ha publicado sobre innovación pública y colaboración entre administraciones públicas y ciudadanía. Formó parte del equipo editorial de Agenda Estado de Derecho desde 2020 hasta febrero de 2022.

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Abogada de la Universidad de Chile y Magíster en Derecho Internacional de la Universidad de Cambridge. En el ámbito profesional, se ha desempeñado en el extranjero como asistente legal en la Corte Internacional de Justicia y consultora para la International Nuremberg Principles Academy. En Chile, ha trabajado como abogada para el Comité para la Prevención de la Tortura, y actualmente se desempeña en la División de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Asimismo, es académica de Derecho Internacional Público en la Universidad de Chile. Sus áreas de investigación incluyen el derecho internacional de los derechos humanos, la regulación de la actividad policial y su conformidad con estándares internacionales, el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional.

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Ex Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) hasta el 5 de octubre de 2020. Abogado y docente uruguayo egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República de Uruguay (Udelar). Actualmente es senior fellow en El Diálogo Interamericano (The Interamerican Dialogue) y consultor en libertades informativas de UNESCO y organizaciones de la sociedad civil. Se desempeña como Secretario de Relaciones Internacionales y Gobierno Abierto del Gobierno de Canelones (Uruguay).

Docente y conferenciasta en el campo de la libertad de expresión y el derecho a la información en prestigiosas universidades, entre ellas American University (Washington), Unam (México), Universidad Carlos III (España), Stanford (California), Universidad del Pacífico (Perú), UBA (Argentina) Universidad Diego Portales (Chile), Udelar (Uruguay) y Universidad de los Andes (Colombia). Periodista, columnista y colaborador asiduo en distintos medios de comunicación.

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José Luis Caballero Ochoa es Licenciado en Derecho por el Tecnológico de Monterrey, Campus Chihuahua; Maestro en Derecho, por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, y Doctor en Derecho por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) de España. Diplomado en derechos humanos y procesos de democratización por la Universidad de Chile. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores. Es académico – investigador en el Departamento de Derecho en la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México, del que fue su Director por seis años. Actualmente es Comisionado de la Comisión Internacional de Juristas. Ha participado o participa en diversas comisiones o consejos públicos, ciudadanos y académicos en México, entre los que destacan: el Consejo de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal; la Junta Directiva del Instituto Federal de la Defensoría Pública; el Comité Consultivo del Centro de Estudios Constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; el Comité Académico y Editorial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la Comisión de Selección del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción, entre otros. Docente en diversos programas académicos en materia de derecho constitucional y derechos humanos en centros de educación superior nacionales, y ponente en congresos y foros académicos especializados en México, Argentina, Brasil, Chile, Guatemala, Colombia, España, Estados Unidos y Perú. Su papel como consultor y especialista ha implicado la elaboración de proyectos de ley, dictámenes técnicos bajo la figura de amicus curiae y peritajes internacionales. Su obra publicada consiste en más de 80 capítulos de libros y artículos en revistas especializadas sobre derecho constitucional, derechos humanos y derecho internacional de los derechos humanos, así como algunos libros en estas materias.

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Doctorando en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina); Master en Derecho Penal y Procesal Penal por Osgoode Hall Law School, Universidad de York (Canadá); Diplomado Latinoamericano sobre Reforma Procesal Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales (Chile); Abogado con orientación en Derecho Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Actualmente es el Director de Relaciones Internacionales del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP). Durante 8 años fue el Director del Área de Capacitación del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), organismo internacional de la Organización de Estados Americanos (OEA), creado en 1999 por resolución de la Asamblea General de la OEA, con sede en Santiago de Chile.

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Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.