Democracia constitucional y democracia plebiscitaria en Ecuador: ¿Se puede y debe consultar al pueblo sobre cualquier modificación a la Constitución?

8 de Noviembre de 2022
Democracia constitucional y democracia plebiscitaria en Ecuador: ¿Se puede y debe consultar al pueblo sobre cualquier modificación a la Constitución?
Tomado de Flickr CNE Ecuador

Este artículo reflexiona sobre la consulta popular como requisito para la realización de reformas constitucionales en Ecuador.

Recientemente se ha activado el debate respecto de la necesidad de modificar la Constitución de 2008 a propósito de la coyuntura política. Por ejemplo, se menciona la eliminación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS). No obstante, el debate sobre cambios constitucionales no es un tema nuevo, y se han presentado varias propuestas de cambio constitucional.

En esa línea la Corte Constitucional (CC) se ha pronunciado respecto a cuál es el procedimiento que debe observarse para proceder con la supresión del CPCCS, o eliminar las competencias de designación de las altas autoridades del Estado, a partir de la interpretación realizada de los artículos constitucionales 441 Enmienda Constitucional, 442 Reforma Parcial y 444 Asamblea Constituyente.

 En este orden de ideas, cualquier iniciativa o propuesta de modificación constitucional debe ajustarse a los límites previstos en la propia Constitución de la República del Ecuador (CRE). Esto implica, entre otras cosas, respetar los procedimientos para su modificación.

Consultas populares en Ecuador

En el caso de Ecuador, una consulta popular, según su contenido, puede ser calificada como de tipo plebiscitaria, artículo 104 de la Constitución, cuando se refiere a temas generales que no implican modificaciones normativas, entre ellas constitucionales; o de tipo referendo cuando tiene como objeto la modificación de la norma constitucional o legal, específicamente la prevista en los artículos 103, 441, 442 y 444 de la Constitución, es decir cuando lo que se aprueba mediante votación de la ciudadanía es la sustitución de textos normativos.

En cualquiera de estos casos, incluso para la convocatoria a una Asamblea Constituyente, la propuesta debe pasar previamente por revisión y decisión de la Corte Constitucional. Lo dicho encuentra sustento en los artículos 104, 438 numeral 2 y 443 de la CRE; 102 y siguientes de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC).

Jurisprudencia de la Corte Constitucional

En 2019 la CC, mediante Dictamen 3-19-RC/19, señaló que la supresión del CPCCS altera el “espíritu del constituyente originario al modificar la estructura fundamental de la Constitución o el carácter y elementos constitutivos del Estado”, razón por la cual este cambio debe realizarse a través del mecanismo de Reforma Parcial de la Constitución. No obstante, para      eliminar sus competencias de designación de las altas autoridades del Estado, ha señalado que solo bastaría con el proceso de Enmienda Constitucional.

Ha señalado también que, con la finalidad de preservar el principio republicano y democrático, una convocatoria a una Asamblea Constituyente de plenos poderes no se enmarca en el orden constitucional vigente.

En el Dictamen 5-20-RC/21, determinó que:

16 Un órgano con ‘plenos poderes’ es incompatible con el principio republicano de la división de poderes y con una democracia constitucional, entendida como una forma de gobierno que impide la concentración de competencias y atribuciones en un único órgano. La concentración del poder en este sentido propicia el autoritarismo y la arbitrariedad. Por lo dicho, la convocatoria a una asamblea constituyente de ‘plenos poderes’ para reformar la Constitución no está prevista en el mecanismo de modificación constitucional regulado por el artículo 444 de la Constitución.

Esto corrobora que no existe un mecanismo de modificación constitucional que pueda ser puesto en consideración del pueblo de manera directa “sin intermediarios”, y que incluso la Asamblea Constituyente prevista en el artículo 444 de la Constitución, tiene límites impuestos por la propia Constitución.

Es así como, según la Constitución, acorde a lo que implica una democracia constitucional, es necesario definir de manera preliminar la vía constitucional correspondiente para canalizar esa propuesta.

Para ello, quienes cuentan con iniciativa para intentar una modificación constitucional deben considerar obligatoriamente los límites constitucionales que contempla cada una de estas vías, tanto legales como jurisprudenciales. Con esto último nos referimos a los precedentes fijados por la Corte Constitucional en la materia.

Las tres vías posibles, conforme lo determinan los artículos 441, 442 y 44 de la Constitución, son la enmienda, la reforma parcial y el cambio constitucional. Cada una de estas vías cuenta con presupuestos y límites determinados. Esto implica que cualquier iniciativa de modificación de la Constitución deberá plantearse acorde a las regulaciones constitucionales establecidas para cada uno de estos mecanismos. La tarea de control, que contempla la verificación de cumplimiento de dichos presupuestos y límites, recae en la Corte Constitucional. 

En este sentido, la Corte Constitucional, en su Dictamen No. 4-18-RC/19, párrafo 17, criterio que ha sido ratificado en la línea jurisprudencial de la Corte en la materia, determinó que existen tres momentos claramente diferenciados de la actuación de la Corte Constitucional:

el primero en cuanto a la determinación de la vía para proceder a la modificación constitucional, esto es para establecer si el procedimiento es el de enmienda, reforma o cambio constitucional (dictamen de procedimiento); el segundo en referencia al control constitucional de la convocatoria a referéndum popular para que se apruebe la modificación constitucional (sentencia de constitucionalidad de la convocatoria a referendo); y, el tercero en relación al control de constitucionalidad de la modificación constitucional ya aprobada (sentencia de constitucionalidad de las enmiendas, reformas y cambios constitucionales).    

Es así como el marco de una democracia constitucional —como la ecuatoriana— los procedimientos importan, no son meros formalismos. Asumir lo contrario involucraría pasar de una democracia constitucional a una de tipo plebiscitaria.

Esto debe llevarnos a mirar con atención y detalle las modificaciones constitucionales que se promoverán en estos días, precisamente para diferenciar aquellas que se enmarcan dentro de los límites materiales impuestos en el texto constitucional para la enmienda y otras que impliquen modificaciones “mayores” a decir del artículo 441 que “alteren la estructura de la Constitución, elementos constitutivos del Estado, afecten el contenido de derechos y garantías y afecten los procedimientos de cambio constitucional”.

La decisión de cambio constitucional es una decisión política que se enmarca en los procedimientos jurídicos, de ahí que todo cambio debe ser analizado a la luz de los límites impuestos, tanto por el texto constitucional, así como por los precedentes constitucionales de la Corte Constitucional que van dotando de contenido a las disposiciones constitucionales.

La Constitución debe respetarse, más allá de su origen político, lo que no implica que no pueda modificarse. Promover el respeto a la Constitución no equivale a abogar por la inmutabilidad de la norma suprema, con mayor razón si las sociedades, las estructuras y valores varían.

Para preservar la débil institucionalidad democrática, debe recordarse que todo cambio constitucional debe ser precedido de un fuerte apoyo popular, dentro del marco constitucional existente. Ignorar la Constitución es deshonesto, ilícito, y falta a la primera responsabilidad de los ciudadanos y autoridades, que consiste en respetar y hacer respetar la Constitución. Ignorar la Constitución a propósito, con la convicción plena por desconocer su texto, como si no existiera, es el más alevoso acto contra el Estado de Derecho.

Citación académica sugerida: Aguirre Castro, Pamela Juliana y Alarcón Peña, Pablo. Democracia constitucional y democracia plebiscitaria en Ecuador: ¿Se puede y debe consultar al pueblo sobre cualquier modificación a la Constitución? Agenda Estado de Derecho, 2022/11/08. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/democracia-constitucional-y-democracia-plebiscitaria-en-ecuador/

Palabras clave:  democracia constitucional; democracia plebiscitaria; reforma constitucional; Ecuador; consulta popular.

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ACERCA DE LA AUTORA Y EL AUTOR
Pamela Juliana Aguirre Castro

Doctora en Derecho, PhD, experta en Derecho Constitucional y Derecho Internacional de los Derechos Humanos
Directora del Observatorio Jurídico Social de UEES

Pablo Alarcón Peña

Doctor en Derecho, PhD, experto en Derecho Constitucional.
Director de la Escuela de Postgrado en Derecho Espíritu Santo.

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Abogada costarricense, Máster en Derecho Internacional y Resolución de Conflictos por la Universidad para la Paz de las Naciones Unidas. Actualmente se desempeña como Directora Legal para América Latina en Women’s Link Worldwide, desde donde ejerce como estratega legal, líder de iniciativa y abogada litigante, con una gran responsabilidad para diseñar y liderar complejos proyectos legales, asimismo, es docente en la Universidad para la Paz, y en diversas universidades de Costa Rica. Anteriormente trabajó en el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) como Directora del Programa para Centroamérica y México, en la Secretaría General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y como consultora internacional. Marcia se especializa en el litigio estratégico con enfoque de género e interseccional.

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Director Ejecutivo de Fundación Ciudadanía y Desarrollo, contacto nacional de Transparencia Internacional en Ecuador. Abogado y máster en Dirección y Gestión Pública, así como en Acción Política, Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho. Fue miembro suplente de la Asamblea Nacional Constituyente de Ecuador y asesor constitucional en el Consejo de Participación Ciudadana. Fellow del Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho de la Universidad de Stanford. Consultor para organizaciones nacionales e internacionales en temas de derechos humanos, libertad de expresión, acceso a la información, participación ciudadana, transparencia y lucha contra la corrupción.

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Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.