La disputa por la posesión de las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas y los recursos existentes en ellas están en el centro de la cuestión indígena, desde que las primeras embarcaciones provenientes del continente europeo arribaron al territorio que actualmente se reconoce como el Estado de Brasil. En la actualidad, ese debate presenta características particulares que deben ser examinadas y mejor conocidas, particularmente por los actores interesados en el rumbo de las transformaciones del derecho público referente a los pueblos indígenas en Brasil.

Ese país es actualmente el escenario de una disputa entre, por una parte, varios grupos del movimiento etnopolítico indígena, representado nacionalmente por la Articulación de los Pueblos Indígenas de Brasil (APIB – Articulação dos Povos Indígenas do Brasil) y por sus aliados en la sociedad civil organizada, atrincherados en la defensa de los derechos territoriales reconocidos constitucionalmente a los pueblos indígenas, de su autonomía territorial y su derecho a la libre determinación; y, por otra parte, el sector económico que controla las zonas rurales y el agrobusiness, que a través de amplios poderes en relación con las decisiones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo federales, trabaja diariamente para que sean redefinidos los marcos legales que actualmente establecen los derechos y los procedimientos de reconocimiento y titulación de las tierras y territorios tradicionalmente ocupados por los pueblos indígenas en el país. En términos generales, ese es el contexto político y social que suscita las propuestas legislativas que serán analizadas a continuación.

Existen alrededor de 180 propuestas legislativas en trámite ante el Congreso Nacional, que están relacionadas con los derechos de los pueblos indígenas en Brasil. El objeto de estas proposiciones suele limitar o suspender derechos, aunque en algunos casos no sea así. Entre los varios proyectos de ley que pretenden restringir, o incluso extinguir derechos reconocidos a los pueblos indígenas, hay un grupo que provoca grave preocupación en la coyuntura actual.

En primer lugar, el Proyecto de Ley (PL) 490, de 2007 propuso originalmente modificar la Ley 6.001, del 19 de diciembre de 1973, que establece disposiciones sobre el Estatuto del Indígena (Estatuto do Índio), a fin de incluir el Poder Legislativo en el procedimiento de reconocimiento/titulación de las tierras indígenas. Durante el trámite ante la Cámara de Diputados, el texto original fue alterado y se incorporaron disposiciones que dificultan el reconocimiento/titulación de las tierras indígenas. Ello incluye lo que se denomina marco temporal. En resumen, significa que, para los efectos de la demarcación, son consideradas tierras tradicionalmente ocupadas por los indígenas las que, a la fecha de la promulgación de la Constitución Federal de 1988, el 5 de octubre de ese año, presentaban simultáneamente las siguientes características: I – eran habitadas por ellos en carácter permanente; II – eran utilizadas para sus actividades productivas; III – eran ineludibles para la preservación de los recursos naturales necesarios para su bienestar; y IV – eran necesarias para su reproducción física y cultural, conforme a sus usos, costumbres y tradiciones. De lo contrario, solo podían ser consideradas como tal si se demostraba debidamente que hubo despojo refractario, que impidió la presencia de la comunidad indígena demandante en el lugar a la fecha considerada como marco temporal. Además, establece (artículo 14) que los procedimientos administrativos de demarcación de tierras indígenas pendientes serán ajustados a lo que dispone esta ley; y (artículo 15) que es nula la demarcación que no tenga en cuenta las disposiciones de esa ley. También determina que el goce indígena de los derechos no tiene prevalencia sobre el “interés de la política de defensa y soberanía nacional”, lo que viabiliza la implementación de distintos tipos de emprendimientos en las tierras indígenas ya reconocidas y tituladas, como la minería, hidroeléctricas, carreteras y otros.

Asimismo, esta propuesta permite (artículo 27) “la realización de actividades económicas en tierras indígenas, siempre y cuando sean ejecutadas por la propia comunidad, admitiéndose la cooperación y contratación de terceros no indígenas”. La creación del marco temporal, las limitaciones impuestas al goce indígena, así como la falta de incorporación de la consulta previa, libre e informada son tres de los principales puntos preocupantes, y justifican la insatisfacción del movimiento indígena y de sus aliados en relación con el actual (modificado) PL 490/2007. Si se aprueba, el referido PL sería remitido al Senado Federal para su análisis.

Por su parte, el Proyecto de Ley (PL) 191, de 2020, una iniciativa del Poder Ejecutivo federal, pretende autorizar la realización de actividades de prospección y extracción de minerales e hidrocarburos en Tierras Indígenas (TTII), así como la instalación y operación de hidroeléctricas y de sistemas de transmisión, distribución y represas, entre otras infraestructuras asociadas, al interior de las TTII. Adicionalmente, busca permitir la explotación económica de las TTII, a través de actividades como agricultura, ganado, industrias extractivas y turismo; y otorgar licencias para la extracción minera y la siembra de organismos genéticamente modificados (OGMs) en las Tierras Indígenas. En resumen, esta propuesta abre la puerta para un conjunto de canales de instrumentalización y mercantilización de los territorios, naturaleza, conocimientos y saberes, relaciones sociales comunitarias, cuerpos, y subjetividades individuales y colectivas. También pone en riesgo la vida de los pueblos y comunidades indígenas en aislamiento y contacto inicial.

También resaltamos el Proyecto de Decreto Legislativo (PDL) 177, de 2021, que autorizaría el Presidente de la República a denunciar el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Esta es una propuesta que interesa directamente al sector agropecuario y, por lo general, al agrobusiness en Brasil. El autor del proyecto fue el diputado federal Alceu Moreira (MDS/RS), quien fue el presidente del denominado Bloque Parlamentario de la Agropecuaria (FPA – Frente Parlamentar da Agropecuária) durante los años 2019 y 2020, también conocido como “bloque rural” (bancada ruralista). FPA es el colectivo temático suprapartidario mejor organizado y con mayor fuerza política en el Congreso Nacional brasileño. El 6 de mayo de 2021, FPA publicó en su página web una Nota argumentando que el Convenio 169 establece la necesidad de consulta previa, libre e informada a las entidades representativas de los indígenas, y ello, en su opinión, viola la soberanía nacional e impide el desarrollo de la infraestructura del país. También expresó su oposición al criterio de autoidentificación “indígena” como elemento esencial para la aplicación del derecho territorial, así como la aplicación del concepto de “pueblo indígena.”

Adicionalmente, el Supremo Tribunal Federal (STF) está analizando y deberá emitir sentencia sobre el Recurso Extraordinario (RE) 1.017.365, que involucra la comunidad de la Tierra Indígena Ibirama-La Klãnõ, ubicada en el estado de Santa Catarina, cuya “repercusión general” en lo concerniente a futuras demarcaciones de Tierras Indígenas ha sido establecida por el STF. El proceso trata de una acción de reintegración de la posesión presentada por el gobierno de Santa Catarina contra el pueblo Xokleng y la Fundación Nacional del Indígena (FUNAI – Fundação Nacional do Índio), en relación con la TI Ibirama-Laklãnõ, donde también viven indígenas Guaraní y Kaingang. La sentencia eventualmente adoptada por el STF constituirá una directriz para el gobierno federal y todos los niveles del Poder Judicial, además de servir como una ruta para las propuestas legislativas sobre los derechos territoriales de los pueblos originarios. 

Lo que se discute es si se debe adoptar la “teoría del indigenato” o la “teoría del marco temporal”. La última está basada en la Opinión Normativa Vinculante 001/2017/GAB/CGU/AGU (GMF-05) emitida por la Procuraduría General de la Nación (Advocacia-Geral da União), y aprobada por el Presidente de la República. Si el STF emite una sentencia favorable a esta opinión, la FUNAI podría realizar una revisión general de todas las tierras demarcadas, así como eximirse de demarcar eventuales áreas donde no hay comprobación relativa a la ocupación indígena en la fecha de 5 de octubre de 1988. La sesión de juzgamiento del Recurso Extraordinario fue suspendida debido a una solicitud del juez Alexandre de Moraes presentada el 15 de septiembre, a fin de examinar el expediente.

En la medida en que aumenta la dependencia de la economía brasileña en relación con la producción y comercialización de productos agropecuarios, crece la presión política por la incorporación de nuevas zonas territoriales. Ello resultará en el aumento de la presión por el control del uso y explotación de los territorios indígenas, ya sean reconocidos/titulados o estén en trámite de delimitación por el Estado brasileño. Ese es el escenario y los intereses en juego en Brasil, en el marco de un contexto político de amenazas y riesgos de retrocesos respecto de los derechos territoriales de los pueblos indígenas.