Sistemas penitenciarios y ejecución penal en Latinoamérica: lo que hay y lo que debe cambiar

23 de Marzo de 2022
Sistemas penitenciarios y ejecución penal en Latinoamérica: lo que hay y lo que debe cambiar

La dispersión de normas, la atención a grupos vulnerables y las condiciones intramuros son algunos de los retos pendientes en los sistemas penitenciarios de la región.

Este artículo se publica como producto de la alianza de Agenda Estado de Derecho y el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA).

Alianza

El Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) es un organismo internacional del Sistema Interamericano, con autonomía técnica y operativa, que tiene como misión apoyar los procesos de reforma y modernización de los sistemas de justicia en las Américas. Su sede está en Santiago de Chile y sus miembros son todos los países integrantes activos de la Organización de los Estados Americanos (OEA). 

CEJA provee asistencia técnica a los gobiernos, poderes judiciales y otros actores de los sistemas de justicia regionales, desarrolla estudios, imparte programas de capacitación especializados para juezas y jueces, fiscalas/es, defensoras/es, abogadas/os litigantes y diseñadoras/es de políticas públicas.  

CEJA

Existen desafíos importantes en los sistemas penitenciarios de Latinoamérica. Desde las normativas y estructuras organizacionales hasta las propias condiciones de la vida dentro de las prisiones, se hace necesaria la atención de un gran número de factores para garantizar los derechos humanos de las personas privadas de libertad.

Para vislumbrar estos problemas y hacer recomendaciones, en el libro Sistemas penitenciarios y ejecución penal en América Latina. Una mirada regional y opciones de abordaje, publicado por el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) y el Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer, hicimos un estudio comparativo de las realidades penitenciarias relevadas en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, México, Perú, República Dominicana y Venezuela. En primer lugar, se advierten problemas recurrentes para la obtención de información lo suficientemente desagregada y completa que permita diagnosticar de manera acabada las diversas aristas que encierra el estudio de la situación penitenciaria de cada país, para la formulación de una política pública integral.

Por otro lado, la mayoría de los países utilizan una gran variedad de normas jurídicas para regular su sistema penitenciario y de ejecución penal (Constituciones políticas, leyes, decretos, reglamentos internos de los servicios penitenciarios, entre otros). Solo tres de ellos, Colombia, Perú y Venezuela, cuentan con códigos penitenciarios o de ejecución penal. La dispersión de normas complejiza la labor de las y los operadores judiciales. Asimismo, resulta de impacto la ubicación institucional y la estructura organizacional de cada uno de los organismos rectores del sistema penitenciario, lo que permite entrever qué lógica subyace en su sistema de ejecución penal: si se deja en manos de las fuerzas de seguridad o de los ministerios de justicia y derechos humanos. 

Mientras en México, Chile y Colombia se han dictado normas para grupos vulnerables con cierto grado de especificidad (mujeres, indígenas, población LGBTI+, adultos mayores, migrantes, o personas con capacidades diferentes); en Bolivia, República Dominicana y Perú, se percibe una escasez de normas especiales, aunque encuentran amparo bajo el principio de “no discriminación”. Con esta circunstancia, sumada al escaso registro criminológico de estas poblaciones, se asiste a una marcada invisibilización que impacta en el insuficiente desarrollo de políticas penitenciarias especiales. No obstante, se advierte un avance en el reconocimiento de los derechos de las mujeres privadas de libertad y, en su caso, de los niños y niñas que las acompañan.

Se reconoce que el personal penitenciario (civil y de seguridad), en mayor o en menor medida, encuentra escasos incentivos para el avance en la carrera, lo que obedece a múltiples causales, tales como: precarización laboral, malas condiciones ambientales, desproporción del personal para el manejo de la seguridad intramuros, desborde en el cumplimiento de sus funciones (factores que favorecen el co-gobierno), movilidad funcionaria, etc. Asimismo, se presenta como indispensable el perfeccionamiento de los programas orientados a la formación del personal penitenciario.

En cuanto a la vida intramuros de las personas privadas de libertad, la realidad latinoamericana presenta rasgos coincidentes en: a) sobrepoblación y hacinamiento (Bolivia, describe un hacinamiento de 189%; Brasil, un 71% de sobrepoblación; Chile, el 30% de las cárceles con hacinamiento; Colombia, presenta un 97% de hacinamiento crítico en un total de 132 centros; Perú, un promedio de 141% de sobrepoblación en los 68 establecimientos, por mencionar algunos); b) predominio de cárceles mixtas: salvo en México (federal), Venezuela y República Dominicana (Modelo de Gestión Penitenciaria), que conservan cárceles destinadas exclusivamente a mujeres; c) precarias condiciones de alimentación, salud e higiene; d) cuentan con programas educativos que reclaman una reformulación; e) tienen programas de trabajo en pos de la reinserción, pero se demandan reajustes que hagan coincidente la formación con las reales demandas laborales locales; f) cuentan con la posibilidad de formular quejas administrativas, pero suelen recurrir a figuras tales como amparos o hábeas corpus ya que pueden ser atendidas con una mayor celeridad; g) existencia de procedimientos administrativos disciplinarios intramuros.

La mayoría de los países tienen una justicia especializada, con excepción de Chile y Perú. Se destaca la labor de las defensorías, algunas son especializadas. En oposición, se advierte una escasa participación de las fiscalías. Continúa siendo un desafío regional incorporar la oralidad como método de trabajo propio de un sistema adversarial en la etapa de ejecución penal. En Bolivia, Guatemala, Venezuela y México ha habido avances, mientras que en otros países, como en Argentina y Brasil, sigue siendo escrito, lo que repercute negativamente en la posibilidad de incorporar información de calidad al juzgador acerca de las realidades de la persona condenada y la escucha de la víctima.

Finalmente, se puede subrayar la importante intervención de las Cortes Supremas o Tribunales Constitucionales en el reconocimiento de los derechos humanos de las personas privadas de libertad. Se pueden citar algunos ejemplos, entre ellos,  aquellas declaraciones de “estado de cosas inconstitucional” (Perú, Colombia); “el reconocimiento al derecho al centro natural y en la reivindicación de la naturaleza penal y no administrativa de las cuestiones en reclusión” (México); “la flexibilización de reparos formales en las presentaciones de los detenidos, el respeto por la manifestación de voluntad de recurrir, aun in forma pauperis (es decir, sin fundamentación alguna), y la necesidad de un control judicial, de un doble conforme y la necesidad de garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y los tratados internacionales respecto de detenidos” (Argentina); “el sistema penitenciario como garante de los derechos a la vida y salud de las personas privadas de libertad” (Bolivia); la prohibición de que el condenado o condenada permanezca en un régimen más gravoso, por falta de lugar en el régimen adecuado (Brasil). También está el caso de una mujer mapuche que, mientras se encontraba en trabajo de parto en un hospital, fue sometida a medidas de seguridad (fue “engrilletada”) por funcionarios de Gendarmería. En este caso, el fallo concluyó que existió una “interseccionalidad en la discriminación” por el trato injusto y denigrante que recibió en su condición de mujer, privada de libertad, gestante y con ascendencia indígena” (Chile).

Reformas necesarias en el manejo de los sistemas penitenciarios

Las múltiples deficiencias evidenciadas en los sistemas penitenciarios de la región hacen urgente el desarrollo de una reforma penitenciaria que abarque varios ámbitos.

En primer lugar, es necesario reformar la política criminal judicial imperante —el uso excesivo de la prisión preventiva, las leyes punitivas, como las relacionadas con las drogas, y el bajo uso de alternativas al encarcelamiento—, que incide en las altas tasas de hacinamiento. Para abordar esto, son necesarias estrategias que fortalezcan un sistema de penas alternativas a la privación de libertad; la regulación restrictiva de la prisión preventiva conforme a objetivos político-criminales que respeten las garantías del debido proceso; mecanismos de justicia restaurativa que promuevan instancias de mediación y reparación, acompañada de una lógica de desistimiento; y el uso de sistemas electrónicos de monitoreo que permitan el cumplimiento de la pena y la espera de los juicios en libertad. También se deben considerar estrategias como las salidas controladas al medio libre, la libertad condicional, y los indultos para personas con enfermedades crónicas o en edad avanzada. Por último, es necesario limitar la excesiva duración de las penas, especialmente el uso de la condena perpetua. En el mismo sentido, resulta necesario evitar las penas cortas que, además de tener profundos efectos criminógenos en quienes las viven, generan un flujo permanente de personas que entran y salen de la cárcel, aportando al aumento del stock de población penal.

Un segundo aspecto se relaciona con el desarrollo de una institucionalidad penitenciaria especializada y de dedicación exclusiva. La vida penitenciaria y su reglamentación debe estar contenida en un marco normativo que tenga el carácter de ley. Una norma legal es condición básica para contar con un control jurisdiccional que monitoree y sancione la vulneración de derechos en el contexto de la privación de libertad. Además, se debe contar con los actores necesarios para el debido control de las actuaciones de las prisiones: juez/a de ejecución, fiscales y defensores penitenciarios, junto con dispositivos de inspección de las cárceles por parte de instituciones externas e independientes, resultan fundamentales.

Un tercer ámbito es el diseño de un sistema de registro, transparencia y acceso a datos. El manejo de información confiable de los privados de libertad, que incluya al menos el número de privados de libertad por recinto penitenciario, tipo de delito, tiempo de condena y ubicación específica por módulos, constituye una herramienta para el resguardo de los derechos humanos, el manejo efectivo de la prisión y para ganar confianza en el sistema penitenciario.

En cuarto lugar, es importante atender a la formación integral del staff penitenciario. Este personal juega un rol clave en las prisiones, no solo en cuanto al resguardo de la seguridad, sino también favoreciendo u obstaculizando el desarrollo de una cultura que promueva la futura reinserción de las y los penados.

Finalmente, una reforma penitenciaria, en concordancia con la normativa internacional, debe implicar el desarrollo de una política penitenciaria y postpenitenciaria que se enmarque dentro de una Estrategia de Reinserción Social. Esta oferta debe estar disponible para toda la población encarcelada, debe ir más allá de la reducción de la reincidencia y debe compensar, a través de la entrega de servicios de protección social, la severa exclusión social en que la mayoría de estas personas se encuentra. Por ello, debe incorporar al menos las siguientes áreas: salud física, salud mental y apoyo psicológico; educación y apoyo vocacional; trabajo; familia y redes sociales; comunidad; actitudes y comportamiento; y ocio y tiempo libre. También debe proveer de un apoyo postpenitenciario, el cual debe estar asociado a mecanismos de salidas controladas y progresivas al medio libre, momento en que las y los internos se ven enfrentados a los mayores desafíos, especialmente dentro del primer mes tras el egreso, cuando se produce una mayor proporción la reincidencia criminal. Finalmente, esta oferta programática debe considerar las características específicas de grupos especialmente vulnerables como mujeres, personas LGTBI+, pueblos indígenas y afrodescendientes, a fin de asegurar la adecuada protección de sus derechos.

Citación académica sugerida: Cora Bogani, Laura Julia; Carvacho Traverso, Pablo Antonio; Droppelmann Roepke, Catalina Sofía. Sistemas penitenciarios y ejecución penal en Latinoamérica: lo que hay y lo que debe cambiar, Agenda Estado de Derecho, 2022/03/23. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/sistemas-penitenciarios-y-ejecucion-penal-en-latinoamerica-lo-que-hay-y-lo-que-debe-cambiar/

Palabras clave: ejecución penal, Latinoamérica, personas privadas de libertad. 

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Laura Julia Cora Bogani

Argentina. Abogada (UNLaR). Investigadora asociada del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA). Docente de grado en la Universidad Nacional de La Rioja, Argentina.

Pablo Antonio Carvacho Traverso

Chileno. Abogado (Universidad de Chile). Director de Investigación y Desarrollo del Centro Justicia y Sociedad de la P. Universidad Católica de Chile. 

Catalina Sofía Droppelmann Roepke

Chilena. Sicóloga (Universidad de Valparaíso). Directora Ejecutiva del Centro Justicia y Sociedad de la P. Universidad Católica de Chile. 

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