¿Estricta necesidad o fraude a la Constitución? Los estados de excepción durante la protesta social de 2022 en Ecuador

22 de Julio de 2022
¿Estricta necesidad o fraude a la Constitución? Los estados de excepción durante la protesta social de 2022 en Ecuador
Crédito Foto: AnaMariaBuitron

¿Ha hecho el ejecutivo ecuatoriano un uso fraudulento de los decretos de declaratoria de estados de excepción durante las protestas de 2022?

Entre el 12 y 30 de junio de 2022, la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador -CONAIE- y otros movimientos, iniciaron un proceso de movilizaciones sociales en ese país en rechazo a las políticas económicas y sociales del gobierno del presidente Guillermo Lasso y el incumplimiento de varias de sus promesas de campaña. 

En los 18 días que duraron las manifestaciones, el Ejecutivo emitió tres decretos de excepción por la causal de grave conmoción interna, que fueron derogados poco después, por cuestiones fundamentalmente políticas.

El primer estado de excepción se decretó al quinto día de las manifestaciones, cuando el Presidente anunció la entrada en vigor del Decreto Ejecutivo No. 455. En seguida, su texto empezó a circular entre periodistas y usuarios de redes sociales, disparando alarmas debido a lo desproporcionado de algunas restricciones a los derechos constitucionales.

El artículo noveno habilitaba al Ejecutivo a ordenar la suspensión de internet y redes de datos a discreción. Otros artículos, no menos controversiales, eran aquellos relativos a la suspensión de la inviolabilidad del domicilio (art. 11) y a la suspensión total del derecho a la protesta social (art. 6).  Ante el rechazo generalizado de lo que fue calificado como un “Decreto Mordaza”, el secretario jurídico de la presidencia anunció en redes sociales que se trataba de “un borrador, y más tarde se publicó una nueva versión, sin incluir algunos de los artículos controversiales.

Dos días después, la Asamblea Nacional se convocó para activar las competencias establecidas en el artículo 166 constitucional, que le permite revocar un decreto de excepción en cualquier tiempo. Durante la sesión, el secretario jurídico presidencial anunció que el Decreto No. 455 se derogaba, y que en su lugar entraría en vigor el Decreto No. 459.  Se trató, a criterio de muchos, de una movida política para impedir a la Asamblea desautorizar públicamente lo dispuesto por el presidente. El Decreto No. 459, excluyó las reuniones pacíficas de la prohibición, eliminó un artículo que permitía a las Fuerzas Armadas hacer requisiciones, y moduló otro artículo que ordenaba a la fuerza pública realizar vigilancia reforzada para las personas migrantes.

Aún con el Decreto No. 455 derogado, la Corte Constitucional del Ecuador emitió el Dictamen 3-22-EE/22, donde declaró la constitucionalidad parcial de éste. La Corte llamó la atención a la motivación sobre la causal de grave conmoción interna invocada por el Ejecutivo a la luz del artículo 164 constitucional, que faculta al Presidente a decretar el estado de excepción en esos casos.  

La Corte indicó que, si bien es posible verificar la calidad de “notorio y público” de dichos acontecimientos a través de la prensa y  reportes e informes de organizaciones sociales, a la luz de lo dispuesto en el Dictamen No. 8-21-EE/21,  aquello no exime al Ejecutivo de su deber de justificar suficientemente los hechos considerados como detonantes de la conmoción alegada, algo que no había hecho con profundidad.

Al decimotercer día de manifestaciones, varios asambleístas de oposición iniciaron un proceso de destitución al presidente Lasso a la luz del artículo 130.2 de la Constitución, que permite aquello en casos de “grave crisis política y conmoción interna”. A la par, y posiblemente con miras a que dicha causal no se verifique, el Ejecutivo anunció la derogatoria del Decreto Ejecutivo No. 459, alegando una supuesta reducción en los incidentes violentos en el contexto de las protestas. Esto, a pesar de que pocos días antes, el Ministro de Defensa anunció un recrudecimiento en la utilización de la fuerza por parte de los agentes del orden, debido a que los hechos delincuenciales y vandálicos registrados habían ido en aumento.

Dos días más tarde, y nuevamente con ese decreto ya derogado, la Corte Constitucional emitió el Dictamen No. 4-22-EE/22. En el mismo, declaró la constitucionalidad parcial del Decreto No. 459, no sin antes llamar de nuevo la atención al Ejecutivo, por las sucesivas declaratorias y revocatorias de decretos de excepción, y el posible riesgo que aquello supondría a la facultad de ese tribunal de realizar un control constitucional oportuno.

Con voto concurrente, el juez Escudero Soliz consideró que, atendiendo las limitaciones temporales establecidas en el artículo 166 de la Constitución, la vigencia del Decreto Ejecutivo Nro. 459 debía computarse como una renovación del Decreto Ejecutivo Nro. 455, por persistir las mismas causas que lo originaron.

Evaluación y reflexión final

La historia de excesos en la implementación del instituto del estado de excepción no es algo nuevo para Ecuador. Ya en 1997, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos advirtió, en el Informe Sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador, sobre las declaratorias de excepcionalidad reiteradas e injustificadas en este país. 

En 1998, al realizar seguimiento al informe anterior, la CIDH recordó al Estado que “debe contar con otros mecanismos para canalizar el malestar social y combatir la delincuencia que no signifiquen la derogación de garantías esenciales de la población”.

Luego, en el marco del caso Zambrano Vélez v. Ecuador de 2007, recordó que  “es obligación del Estado determinar las razones y motivos que llevan a las autoridades internas a declarar un estado de emergencia y corresponde a éstas ejercer el adecuado y efectivo control de esa situación y que la suspensión declarada se encuentre”.

La experiencia reciente en el manejo de los decretos de excepción durante las manifestaciones de 2022 en Ecuador, encienden alarmas sobre un posible manejo fraudulento de éstos por parte del Ejecutivo, que, aunque empleando medios líticos y formalmente constitucionales, instrumentaliza su vigencia y derogatoria para responder a las contiendas políticas que surgieron durante esos días, y no para superar las situaciones de conmoción social sobre las cuáles se fundamentaban. Sobre lo anterior, cabe hacer algunas reflexiones.

En primer lugar, los estados de excepción deben responder a situaciones fácticas demostradas y evidentes, y no a la mera voluntad del Ejecutivo de mantenerlos o no. En este sentido, la Corte Constitucional ha indicado, en el Dictamen No. 3-19-EE/19 que una situación de grave conmoción interna se verifica acreditando dos factores: intensidad y alarma social.

La “intensidad”, ha indicado la Corte Constitucional, se verifica cuando los hechos alteran gravemente el ejercicio de derechos constitucionales, la estabilidad institucional, la seguridad o la convivencia normal de la ciudadanía. La “alarma social”, por otro lado, se refiere al nivel elevado de preocupación ciudadana que tales hechos generan.

Esto es especialmente importante si se toma en cuenta que, en este tipo de contextos, es fundamental que el gobierno cuente con mecanismos excepcionales para la protección de los derechos de los ciudadanos. Por tanto, es tan reprochable declarar estados de excepción en situaciones que no son graves, como lo es levantarlo cuando situaciones fácticas que suponen en riesgo grave el ejercicio de derechos de los ciudadanos subsisten, como ocurrió con el Decreto No. 459. Con ello, se generó una situación de inseguridad jurídica, donde la urgencia política primó sobre el análisis real de los hechos en ese momento, como correspondía.

En segundo lugar, la declaración y revocatoria sucesiva e injustificada de los decretos de excepción, impidió a la Corte Constitucional realizar un control oportuno de los mismos. Los dictámenes constitucionales llegaron ya cuando los decretos se habían derogado, y, por tanto, posibles situaciones desproporcionadas en la restricción de derechos quedaron desprovistas de control alguno mientras subsistieron.  Por tanto, resulta también fraudulento que, por efecto del corto tiempo de vigencia de tales decretos, se impida, en la práctica, el ejercicio de dicho control.

Finalmente, los hechos que dan origen a un estado de excepción deben ser probados expresamente por el Ejecutivo. En el caso del Decreto No. 455, el Ejecutivo no pasó de hacer una mera enunciación general de hechos, y confió en su carácter público para que la Corte presumiera su veracidad.

En este sentido, y sin desconocer que los decretos deben, ante todo, responder a la realidad fáctica, la Corte Constitucional reafirmó el deber del Ejecutivo de presentar toda la información necesaria para sustentar la necesidad de declarar un Estado de Excepción, sin que le corresponda al tribunal, subsanar omisiones en ese sentido.

Citación académica sugerida: Miño, María Dolores. ¿Estricta necesidad o fraude a la Constitución? Los estados de excepción durante la protesta social de 2022 en Ecuador. Agenda Estado de Derecho, 2022/07/22. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/protesta-social-de-2022-en-ecuador/

Palabras clave:  Estado de excepción; Control Constitucional; protesta social; conmoción interna; Ecuador

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ACERCA DE LA AUTORA
María Dolores Miño

Abogada ecuatoriana especialista en Derecho Constitucional y Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Directora Ejecutiva del Observatorio de Derechos y Justicia. Socia de MLP Abogados. Docente de la Universidad Internacional del Ecuador.

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Abogada costarricense, Máster en Derecho Internacional y Resolución de Conflictos por la Universidad para la Paz de las Naciones Unidas. Actualmente se desempeña como Directora Legal para América Latina en Women’s Link Worldwide, desde donde ejerce como estratega legal, líder de iniciativa y abogada litigante, con una gran responsabilidad para diseñar y liderar complejos proyectos legales, asimismo, es docente en la Universidad para la Paz, y en diversas universidades de Costa Rica. Anteriormente trabajó en el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) como Directora del Programa para Centroamérica y México, en la Secretaría General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y como consultora internacional. Marcia se especializa en el litigio estratégico con enfoque de género e interseccional.

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Abogada de la Universidad de Chile y Magíster en Derecho Internacional de la Universidad de Cambridge. En el ámbito profesional, se ha desempeñado en el extranjero como asistente legal en la Corte Internacional de Justicia y consultora para la International Nuremberg Principles Academy. En Chile, ha trabajado como abogada para el Comité para la Prevención de la Tortura, y actualmente se desempeña en la División de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Asimismo, es académica de Derecho Internacional Público en la Universidad de Chile. Sus áreas de investigación incluyen el derecho internacional de los derechos humanos, la regulación de la actividad policial y su conformidad con estándares internacionales, el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional.

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Docente y conferenciasta en el campo de la libertad de expresión y el derecho a la información en prestigiosas universidades, entre ellas American University (Washington), Unam (México), Universidad Carlos III (España), Stanford (California), Universidad del Pacífico (Perú), UBA (Argentina) Universidad Diego Portales (Chile), Udelar (Uruguay) y Universidad de los Andes (Colombia). Periodista, columnista y colaborador asiduo en distintos medios de comunicación.

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Doctorando en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina); Master en Derecho Penal y Procesal Penal por Osgoode Hall Law School, Universidad de York (Canadá); Diplomado Latinoamericano sobre Reforma Procesal Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales (Chile); Abogado con orientación en Derecho Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Actualmente es el Director de Relaciones Internacionales del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP). Durante 8 años fue el Director del Área de Capacitación del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), organismo internacional de la Organización de Estados Americanos (OEA), creado en 1999 por resolución de la Asamblea General de la OEA, con sede en Santiago de Chile.

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Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.