Profesores de Derecho Constitucional y Derechos Humanos de la Universidad Externado de Colombia

El 8 de julio de 2020, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) profirió sentencia en el caso Petro vs. Colombia. El tribunal consideró que las limitaciones a los derechos políticos son de interpretación estricta, deben estar previstas en la ley y originarse en una “condena, por juez competente, en proceso penal”. La Corte aceptó los argumentos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y estimó que la Procuraduría General de la Nación colombiana carecía de la competencia para destituir de su cargo, como alcalde de Bogotá democráticamente elegido, a Gustavo Petro, y que también carecía de competencia para inhabilitarlo para el ejercicio de sus derechos políticos por el término de quince años.

La Corte declaró la responsabilidad internacional del Estado colombiano por la violación del artículo 23 (derechos políticos) y del artículo 8 (garantías judiciales), le ordenó adecuar su ordenamiento jurídico interno y modificar la legislación que autoriza(ba) la limitación de los derechos políticos por vías diferentes a las previstas en el artículo 23.2 convencional.

La Corte IDH precisó que las limitaciones al ejercicio de los derechos políticos deben respetar la reserva de legalidad y de jurisdicción. Mediante la afirmación de esta doble garantía, esta sentencia mantiene las condiciones para la buena salud de los regímenes democráticos y para el florecimiento del pluralismo y la diversidad de opciones ideológicas. Al reafirmar la existencia de un claro dique entre las competencias sancionatorias de carácter administrativo y la limitación de los derechos políticos, la Corte IDH liberó el camino para que sea bajo las reglas de las elecciones periódicas, libres y abiertas que se decida sobre la conformación y el ejercicio del poder público en los Estados de las Américas.

Esta decisión está apuntalada sobre el valor que tiene la democracia para la Organización de Estados Americanos. Se trata de la doble relación funcional entre el régimen democrático de gobierno y el sistema de protección de los derechos humanos. Una democracia vigorosa puede funcionar solo si existen suficientes garantías para el ejercicio de los derechos políticos. Esta decisión pone a salvo las reglas del juego democrático de las decisiones autoritarias y de la instrumentalización de las funciones disciplinarias para interferir en el ejercicio y configuración del poder político. En definitiva, la Corte adoptó una decisión que, como diría Bickel, procura mantener abiertos los canales del cambio político.

Esta sentencia, además de importante, era predecible. No hay lugar a la sorpresa frente a una decisión que reiteró, con sus comas: i) el texto del artículo 23.2 de la Convención Americana, ii) el precedente del caso López Mendoza vs. Venezuela (2011), iii) la advertencia de las medidas cautelares de la CIDH a favor de Gustavo Petro (2014), por cierto, desoídas por el Gobierno colombiano de entonces y iv) las recomendaciones de la CIDH en su Informe de Fondo 130/17, igualmente ignoradas. El Estado colombiano tuvo múltiples oportunidades para no recorrer la senda que lo ha traído hasta aquí.

La única autoridad que tomó atenta nota de las exigencias del Sistema Interamericano fue la Sala Plena del Consejo de Estado que, en noviembre de 2017, declaró la nulidad de las sanciones disciplinarias contra Petro bajo el argumento de la falta de competencia de la Procuraduría y de la clara inconvencionalidad de las normas que le dieron fundamento. El Consejo de Estado instó, en vano, al Gobierno nacional, al Congreso de la República y a la Procuraduría General a impulsar las reformas del caso.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional, desde la sentencia C-028 de 2006 hasta la sentencia C-111 de 2019, que avalaba la constitucionalidad de dichos poderes disciplinarios, ha quedado sin efectos. Ninguno de los argumentos que había defendido la Corte Constitucional colombiana para justificar los poderes sancionatorios de la Procuraduría fue tenido en cuenta por la Corte IDH. No era esperable el diálogo. Sobre todo si la Corte Constitucional se había resistido a cualquier matiz, a pesar de la claridad del estándar interamericano. En lugar de asumir una actitud dialógica de coordinación, cada uno de los tribunales se atrincheró, respectivamente, en el texto del artículo 23.2 de la Convención y en el artículo 277 de la Constitución. Tampoco hubo lugar para la deferencia mutua que habría conducido a una mejor solución de este tipo de conflictos.

Desde luego, también se pueden decir algunas cosas sobre la sentencia de la Corte IDH. La interpretación originalista (textualista) que ha mantenido el tribunal interamericano en relación con el artículo 23.2. de la Convención tanto en López Mendoza como en Petro Urrego, aparece inicialmente justificada en la máxima restricción de las limitaciones a los derechos humanos. Sin embargo, el texto del artículo 23.2 es susceptible de una interpretación que consulte en simultánea las exigencias de la reserva de legalidad y de jurisdiccionalidad de las limitaciones, con distintas instituciones del derecho interno colombiano que permiten la limitación judicial de los derechos políticos.

Por esa razón, dentro de la interpretación del artículo 23.2 convencional, existe la posibilidad de limitar los derechos políticos por parte de los jueces de lo contencioso administrativo, en asuntos electorales o de pérdida de investidura, por ejemplo. Todo ello, siempre que se aseguren las garantías de la reserva de ley y de jurisdicción, que se trate de jueces independientes e imparciales y que las decisiones se adopten dentro de esquemas procesales que incluyan todas las garantías del debido proceso judicial. El juez penal aparece como uno, pero no el único funcionario judicial del Estado constitucional, con la capacidad de adoptar decisiones que afecten las credenciales democráticas de quien fuera elegido popularmente.

La Convención Americana no debe ser interpretada de forma exclusivamente textualista. La mayor parte de la jurisprudencia que hallamos valiosa en el Sistema Interamericano se ha construido precisamente a partir de la apertura a otros métodos interpretativos y, en especial, a la interpretación evolutiva. Todo ello le ha permitido a la Corte crear estándares que no fueron siquiera pensados o imaginados por la Conferencia Jurídica Interamericana de 1969, como la consulta previa a los pueblos indígenas (artículos 21 y 23 de la Convención), los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación (artículo 8, 13 y 25 CADH) y la exigibilidad judicial directa de los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 26).

Lo que hizo falta en este caso no fue margen de apreciación nacional sino mutua deferencia. El primero es propio de las condiciones democráticas y funcionales del Sistema Europeo, mientras que la segunda es una opción viable para resolver conflictos entre ordenamientos domésticos y estándares interamericanos. Sin embargo, la práctica del Sistema Interamericano se ha construido sobre el esquema de interferencia mediante la figura del control de convencionalidad. Aún así, la Corte IDH suele practicar la deferencia con los máximos tribunales locales. Es diciente que la Corte IDH en el caso Petro no se pronunciara de forma concreta sobre ciertas interpretaciones, relevantes e incompatibles con la Convención Americana, de la Corte Constitucional. Sin embargo, también es significativo que le haya recordado su deber de actuar como autoridad convencional, le haya puesto el buen ejemplo de su vecino (el Consejo de Estado) y le recordara que todas las interpretaciones del ordenamiento jurídico interno se deben realizar de conformidad con el parámetro convencional.

La sentencia del caso Petro mantiene abiertos los canales para el acceso al poder público, para oxigenar el sistema político y para que florezca el pluralismo, mientras reserva la posibilidad de limitación a los derechos políticos de los elegidos a las autoridades judiciales y bajo el cumplimiento de las garantías del debido proceso. Pero, sobre todo, esta sentencia abre nuevos debates sobre las formas de concretar esas garantías. Dentro de estas deliberaciones, el diálogo judicial deferente es y será indispensable.