Petro vs. Colombia: garantías democráticas, originalismo y diálogo pendiente

5 de Octubre del 2020
Petro vs. Colombia: garantías democráticas, originalismo y diálogo pendiente

Profesores de Derecho Constitucional y Derechos Humanos de la Universidad Externado de Colombia

El 8 de julio de 2020, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) profirió sentencia en el caso Petro vs. Colombia. El tribunal consideró que las limitaciones a los derechos políticos son de interpretación estricta, deben estar previstas en la ley y originarse en una “condena, por juez competente, en proceso penal”. La Corte aceptó los argumentos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y estimó que la Procuraduría General de la Nación colombiana carecía de la competencia para destituir de su cargo, como alcalde de Bogotá democráticamente elegido, a Gustavo Petro, y que también carecía de competencia para inhabilitarlo para el ejercicio de sus derechos políticos por el término de quince años.

La Corte declaró la responsabilidad internacional del Estado colombiano por la violación del artículo 23 (derechos políticos) y del artículo 8 (garantías judiciales), le ordenó adecuar su ordenamiento jurídico interno y modificar la legislación que autoriza(ba) la limitación de los derechos políticos por vías diferentes a las previstas en el artículo 23.2 convencional.

La Corte IDH precisó que las limitaciones al ejercicio de los derechos políticos deben respetar la reserva de legalidad y de jurisdicción. Mediante la afirmación de esta doble garantía, esta sentencia mantiene las condiciones para la buena salud de los regímenes democráticos y para el florecimiento del pluralismo y la diversidad de opciones ideológicas. Al reafirmar la existencia de un claro dique entre las competencias sancionatorias de carácter administrativo y la limitación de los derechos políticos, la Corte IDH liberó el camino para que sea bajo las reglas de las elecciones periódicas, libres y abiertas que se decida sobre la conformación y el ejercicio del poder público en los Estados de las Américas.

Esta decisión está apuntalada sobre el valor que tiene la democracia para la Organización de Estados Americanos. Se trata de la doble relación funcional entre el régimen democrático de gobierno y el sistema de protección de los derechos humanos. Una democracia vigorosa puede funcionar solo si existen suficientes garantías para el ejercicio de los derechos políticos. Esta decisión pone a salvo las reglas del juego democrático de las decisiones autoritarias y de la instrumentalización de las funciones disciplinarias para interferir en el ejercicio y configuración del poder político. En definitiva, la Corte adoptó una decisión que, como diría Bickel, procura mantener abiertos los canales del cambio político.

Esta sentencia, además de importante, era predecible. No hay lugar a la sorpresa frente a una decisión que reiteró, con sus comas: i) el texto del artículo 23.2 de la Convención Americana, ii) el precedente del caso López Mendoza vs. Venezuela (2011), iii) la advertencia de las medidas cautelares de la CIDH a favor de Gustavo Petro (2014), por cierto, desoídas por el Gobierno colombiano de entonces y iv) las recomendaciones de la CIDH en su Informe de Fondo 130/17, igualmente ignoradas. El Estado colombiano tuvo múltiples oportunidades para no recorrer la senda que lo ha traído hasta aquí.

La única autoridad que tomó atenta nota de las exigencias del Sistema Interamericano fue la Sala Plena del Consejo de Estado que, en noviembre de 2017, declaró la nulidad de las sanciones disciplinarias contra Petro bajo el argumento de la falta de competencia de la Procuraduría y de la clara inconvencionalidad de las normas que le dieron fundamento. El Consejo de Estado instó, en vano, al Gobierno nacional, al Congreso de la República y a la Procuraduría General a impulsar las reformas del caso.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional, desde la sentencia C-028 de 2006 hasta la sentencia C-111 de 2019, que avalaba la constitucionalidad de dichos poderes disciplinarios, ha quedado sin efectos. Ninguno de los argumentos que había defendido la Corte Constitucional colombiana para justificar los poderes sancionatorios de la Procuraduría fue tenido en cuenta por la Corte IDH. No era esperable el diálogo. Sobre todo si la Corte Constitucional se había resistido a cualquier matiz, a pesar de la claridad del estándar interamericano. En lugar de asumir una actitud dialógica de coordinación, cada uno de los tribunales se atrincheró, respectivamente, en el texto del artículo 23.2 de la Convención y en el artículo 277 de la Constitución. Tampoco hubo lugar para la deferencia mutua que habría conducido a una mejor solución de este tipo de conflictos.

Desde luego, también se pueden decir algunas cosas sobre la sentencia de la Corte IDH. La interpretación originalista (textualista) que ha mantenido el tribunal interamericano en relación con el artículo 23.2. de la Convención tanto en López Mendoza como en Petro Urrego, aparece inicialmente justificada en la máxima restricción de las limitaciones a los derechos humanos. Sin embargo, el texto del artículo 23.2 es susceptible de una interpretación que consulte en simultánea las exigencias de la reserva de legalidad y de jurisdiccionalidad de las limitaciones, con distintas instituciones del derecho interno colombiano que permiten la limitación judicial de los derechos políticos.

Por esa razón, dentro de la interpretación del artículo 23.2 convencional, existe la posibilidad de limitar los derechos políticos por parte de los jueces de lo contencioso administrativo, en asuntos electorales o de pérdida de investidura, por ejemplo. Todo ello, siempre que se aseguren las garantías de la reserva de ley y de jurisdicción, que se trate de jueces independientes e imparciales y que las decisiones se adopten dentro de esquemas procesales que incluyan todas las garantías del debido proceso judicial. El juez penal aparece como uno, pero no el único funcionario judicial del Estado constitucional, con la capacidad de adoptar decisiones que afecten las credenciales democráticas de quien fuera elegido popularmente.

La Convención Americana no debe ser interpretada de forma exclusivamente textualista. La mayor parte de la jurisprudencia que hallamos valiosa en el Sistema Interamericano se ha construido precisamente a partir de la apertura a otros métodos interpretativos y, en especial, a la interpretación evolutiva. Todo ello le ha permitido a la Corte crear estándares que no fueron siquiera pensados o imaginados por la Conferencia Jurídica Interamericana de 1969, como la consulta previa a los pueblos indígenas (artículos 21 y 23 de la Convención), los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación (artículo 8, 13 y 25 CADH) y la exigibilidad judicial directa de los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 26).

Lo que hizo falta en este caso no fue margen de apreciación nacional sino mutua deferencia. El primero es propio de las condiciones democráticas y funcionales del Sistema Europeo, mientras que la segunda es una opción viable para resolver conflictos entre ordenamientos domésticos y estándares interamericanos. Sin embargo, la práctica del Sistema Interamericano se ha construido sobre el esquema de interferencia mediante la figura del control de convencionalidad. Aún así, la Corte IDH suele practicar la deferencia con los máximos tribunales locales. Es diciente que la Corte IDH en el caso Petro no se pronunciara de forma concreta sobre ciertas interpretaciones, relevantes e incompatibles con la Convención Americana, de la Corte Constitucional. Sin embargo, también es significativo que le haya recordado su deber de actuar como autoridad convencional, le haya puesto el buen ejemplo de su vecino (el Consejo de Estado) y le recordara que todas las interpretaciones del ordenamiento jurídico interno se deben realizar de conformidad con el parámetro convencional.

La sentencia del caso Petro mantiene abiertos los canales para el acceso al poder público, para oxigenar el sistema político y para que florezca el pluralismo, mientras reserva la posibilidad de limitación a los derechos políticos de los elegidos a las autoridades judiciales y bajo el cumplimiento de las garantías del debido proceso. Pero, sobre todo, esta sentencia abre nuevos debates sobre las formas de concretar esas garantías. Dentro de estas deliberaciones, el diálogo judicial deferente es y será indispensable.

Citación académica sugerida: Roa, Jorge Ernesto; Upegui, Juan Carlos: Petro vs. Colombia: garantías democráticas, originalismo y diálogo pendiente, 2020/10/05, https://agendaestadodederecho.com/petro-vs-colombia/

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ACERCA DE LOS AUTORES
Jorge Ernesto Roa

Abogado y profesor de la Universidad Externado de Colombia. Doctor en Derecho (summa cum laude) por la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona.

Juan Carlos Upegui

Abogado y profesor titular de la Universidad Externado de Colombia. Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigador en la ONG justicia

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Edgar Ortiz Romero

Abogado egresado de la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala y con un Máster en Economía de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. En la actualidad, desempeña el cargo de Editor Asistente en el blog de la International Association of Constitutional Law (IACL) y es Director del área de Estudios Jurídicos en la Fundación Libertad y Desarrollo, un think tank basado en Ciudad de Guatemala. A nivel docente, ejerce como profesor tanto en la Universidad del Istmo como en la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala. Adicionalmente, es columnista para el periódico guatemalteco La Hora. Sus principales áreas de investigación son el derecho constitucional y el derecho electoral.

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Director Ejecutivo de Fundación Ciudadanía y Desarrollo, contacto nacional de Transparencia Internacional en Ecuador. Abogado y máster en Dirección y Gestión Pública, así como en Acción Política, Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho. Fue miembro suplente de la Asamblea Nacional Constituyente de Ecuador y asesor constitucional en el Consejo de Participación Ciudadana. Fellow del Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho de la Universidad de Stanford. Consultor para organizaciones nacionales e internacionales en temas de derechos humanos, libertad de expresión, acceso a la información, participación ciudadana, transparencia y lucha contra la corrupción.

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Es profesora ayudante e investigadora predoctoral en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM). Tiene un Máster en Democracia y Gobierno, y un Máster en Gobernanza y Derechos Humanos, ambos de la UAM. Es licenciada en Comunicación Social por la Universidad Central de Venezuela. Es integrante del Lab Grupo de Investigación en Innovación, Tecnología y Gestión Pública de la UAM. Su tesis doctoral aborda la relación entre género, tecnologías y sector público, con un especial énfasis en la Inteligencia Artificial. También ha publicado sobre innovación pública y colaboración entre administraciones públicas y ciudadanía. Formó parte del equipo editorial de Agenda Estado de Derecho desde 2020 hasta febrero de 2022.

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Ex Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) hasta el 5 de octubre de 2020. Abogado y docente uruguayo egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República de Uruguay (Udelar). Actualmente es senior fellow en El Diálogo Interamericano (The Interamerican Dialogue) y consultor en libertades informativas de UNESCO y organizaciones de la sociedad civil. Se desempeña como Secretario de Relaciones Internacionales y Gobierno Abierto del Gobierno de Canelones (Uruguay).

Docente y conferenciasta en el campo de la libertad de expresión y el derecho a la información en prestigiosas universidades, entre ellas American University (Washington), Unam (México), Universidad Carlos III (España), Stanford (California), Universidad del Pacífico (Perú), UBA (Argentina) Universidad Diego Portales (Chile), Udelar (Uruguay) y Universidad de los Andes (Colombia). Periodista, columnista y colaborador asiduo en distintos medios de comunicación.

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José Luis Caballero Ochoa es Licenciado en Derecho por el Tecnológico de Monterrey, Campus Chihuahua; Maestro en Derecho, por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, y Doctor en Derecho por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) de España. Diplomado en derechos humanos y procesos de democratización por la Universidad de Chile. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores. Es académico – investigador en el Departamento de Derecho en la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México, del que fue su Director por seis años. Actualmente es Comisionado de la Comisión Internacional de Juristas. Ha participado o participa en diversas comisiones o consejos públicos, ciudadanos y académicos en México, entre los que destacan: el Consejo de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal; la Junta Directiva del Instituto Federal de la Defensoría Pública; el Comité Consultivo del Centro de Estudios Constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; el Comité Académico y Editorial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la Comisión de Selección del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción, entre otros. Docente en diversos programas académicos en materia de derecho constitucional y derechos humanos en centros de educación superior nacionales, y ponente en congresos y foros académicos especializados en México, Argentina, Brasil, Chile, Guatemala, Colombia, España, Estados Unidos y Perú. Su papel como consultor y especialista ha implicado la elaboración de proyectos de ley, dictámenes técnicos bajo la figura de amicus curiae y peritajes internacionales. Su obra publicada consiste en más de 80 capítulos de libros y artículos en revistas especializadas sobre derecho constitucional, derechos humanos y derecho internacional de los derechos humanos, así como algunos libros en estas materias.

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Doctorando en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina); Master en Derecho Penal y Procesal Penal por Osgoode Hall Law School, Universidad de York (Canadá); Diplomado Latinoamericano sobre Reforma Procesal Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales (Chile); Abogado con orientación en Derecho Penal por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Actualmente es el Director de Relaciones Internacionales del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP). Durante 8 años fue el Director del Área de Capacitación del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), organismo internacional de la Organización de Estados Americanos (OEA), creado en 1999 por resolución de la Asamblea General de la OEA, con sede en Santiago de Chile.

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Directora Ejecutiva de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF por sus siglas en inglés) organización regional dedicada a promover el Estado de derecho y los derechos humanos en América Latina. Antes de unirse a DPLF, fue Coordinadora Adjunta de la Unidad de Investigaciones Especiales de la Comisión de la Verdad de Perú, a cargo de la investigación de graves violaciones de derechos humanos ocurridas durante el conflicto armado interno en ese país. Previamente trabajó en la Adjuntía para los Derechos Humanos de la Defensoria del Pueblo de Perú y formó parte del equipo legal de la Coalición Contra la Impunidad (Alemania) que promovió el procesamiento penal en ese país de militares argentinos responsables de la desaparición de ciudadanos alemanes durante la dictadura argentina. Katya realizó sus estudios de derecho en la Pontifica Universidad Católica del Perú y de maestría en derecho internacional público en la Universidad de Heidelberg, Alemania.

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Experto afiliado al Constitution Transformation Network de la Universidad de Melbourne e investigador asociado de la Universidad Rafael Landívar de Guatemala. Doctor en Derecho por la Escuela de Derecho de la Universidad de Melbourne y una Maestria en Derecho Público e Internacional en esa misma casa de estudios, y una Licenciatura en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar. Tiene experiencia en gobierno, especificamente en negociacion de tratados y convenciones, litigio en instancias internacionales e implementacion de instrumentos en materia de derechos humanos, y como consultor para organismos financieros internacionales.

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Candidato a doctor por la Facultad de Derecho de la Universidad de Ottawa (Canadá). Director de la Clínica de Derechos Humanos del Centro de Investigación y Enseñanza en Derechos Humanos (HRREC) y profesor de la Sección de Derecho Civil de la Universidad de Ottawa. Anteriormente trabajó en la Comisión Andina de Juristas, el Tribunal Constitucional y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú. Sus áreas de investigación son el Sistema Interamericano, Empresas y Derechos Humanos, Derecho Penal Internacional, TWAIL y libertad académica. Integrante del Grupo de Estudios Latinoamericano sobre Derecho Penal Internacional de la Fundación Konrad Adenauer.

María Dolores Miño

Es abogada por la Universidad San Francisco de Quito, y tiene un LL.M. por el Washington College of Law de American University, con enfoque en Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Es candidata para el título de Doctora en Derecho por la Universidad Externado de Colombia. Ha trabajado como especialista en la Relatoría Especial para la Libre Expresión de la CIDH, Fundamedios y la Dirección Nacional de DDHH en Ecuador. Actualmente, es Directora del Observatorio de Derechos y Justicia de Ecuador, docente en la Universidad Internacional del Ecuador, y socia fundadora de Gentium Law Consultores.

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Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.