Los contornos del derecho a la protesta en Colombia. Prohibiciones y legitimidad democrática

29 de enero del 2021
Los contornos del derecho a la protesta en Colombia. Prohibiciones y legitimidad democrática

El Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana de Colombia es un robusto cuerpo legal de 242 artículos y que regula las más diversas dimensiones de la vida social. La palabra “protesta” no aparece en ninguno de ellos. ¿Por qué es un derecho que suele ser invisible para los ordenamientos positivos?

El asunto, como bien se sabe, presenta varias complejidades: la protesta social es una libertad fundamental de las personas y un instrumento necesario para la vigencia de otros derechos, en particular la libertad de expresión, pero también tiene una connatural condición disruptiva que lo pone en constante tensión con otros derechos, como la libre locomoción o el trabajo. Ante este reto, la respuesta del orden jurídico es el silencio o fórmulas vagas que generan un déficit en la protección del derecho a la protesta. La tesis que defiendo es que buena parte de las vulneraciones del derecho a la protesta se explican en la ausencia de reglas específicas sobre sus limitaciones y que, contrario a lo que válidamente podría considerarse, la carencia de condiciones particulares de reglamentación sobre la materia no incide en un mayor ámbito protegido del derecho a la protesta, sino que opera en sentido opuesto.

El artículo 37 de la Constitución colombiana reconoce el derecho a reunirse y manifestarse de manera pacífica y difiere sus límites a la ley. El artículo 15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos hace igual reconocimiento, con dos ingredientes adicionales. Proscribe el uso de las armas por parte de quienes ejercen ese derecho y cualifica las restricciones a aquellas que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden público, o para proteger la salud o la moral pública o los derechos o libertades de los demás.

Las estipulaciones constitucionales y convencionales no ofrecen suficiente luz sobre la naturaleza de las restricciones y desde el punto de vista de las autoridades llamadas a aplicarlas. Esta comprobación no es un simple asunto de técnica normativa, pues la ausencia de reglas claras sobre esos límites hace que terminen siendo definidos en situaciones concretas por parte de autoridades administrativas o, en la mayoría de los casos, por integrantes de fuerzas policiales, lo que afecta el principio democrático y, como la experiencia lo ha demostrado, facilita los abusos contra quienes protestan.

¿Cómo construir esas reglas de limitación? Es un tema difícil, no solo desde el punto de vista de la configuración normativa, sino particularmente desde una perspectiva política. No es aventurado concluir que los rasgos más característicos de una democracia (o de su ausencia) se ven reflejados en la manera en que asume la protección de los derechos a la reunión y a la protesta. Algunas claves para construir una regulación sobre la materia, que si bien está pensada para el caso colombiano puede en buena medida extrapolarse a la experiencia latinoamericana, son las siguientes:

La regulación debe estar precedida de una legitimidad democrática reforzada

La definición de los límites al derecho de protesta es un asunto particularmente sensible y donde concurren diversas posturas. De allí que debe escogerse aquellos mecanismos constitucionales que ofrezcan mayor legitimidad democrática. Por esta razón, resulta problemática la adopción de medidas de regulación estructural del derecho a la protesta por parte de autoridades administrativas, como protocolos u otros documentos que no cumplen con el requisito en comento.

El enfoque regulatorio debe partir del reconocimiento del derecho a la protesta.

La perspectiva con la que suele enfocarse la regulación sobre el derecho de reunión es una basada en la defensa del orden público y la convivencia y con el objeto de definir qué comportamientos son permitidos en el marco de la protesta social. La aproximación debe ser la opuesta y conforme lo estipula el estándar interamericano de derechos humanos: las restricciones son excepcionales y deben en todo caso responder a aquéllas que sean necesarias y proporcionales para proteger derechos esenciales en una sociedad democrática.

Las limitaciones deben ser claras y expresas, evitándose el uso de términos vagos o ambiguos.

Aunque es inevitable que las regulaciones constitucionales y del derecho internacional de los derechos humanos deban ser abiertas y, por lo mismo, flexibles, al nivel de la normatividad legal es imperativo que las restricciones sean lo más específicas posible. Debe preferirse un lenguaje directivo, propio de las prohibiciones, que restrinja al máximo ese margen de discrecionalidad.

Es evidente que dentro de estas limitaciones existan, utilizando la ya tradicional clasificación de la teoría del derecho, “casos fáciles” y “casos difíciles”. Prohibir el uso de las armas por parte de los manifestantes, así como la destrucción de la propiedad o la apología al delito, generarían consensos fácilmente alcanzables. No sucede lo mismo respecto de asuntos como la perturbación de los sistemas masivos de transporte o el bloqueo de vías públicas, en los que habría buenas razones para permitir o limitar el derecho a la protesta.

La regulación debe contener prohibiciones igualmente específicas respecto de la actuación estatal.

Deben establecerse restricciones claras acerca de la proscripción de uso de la fuerza letal, así como la necesidad de que la actuación policial para atender alteraciones al orden sea excepcional y sometida a controles estatales y a la veeduría de la sociedad civil. Si se parte de reconocer que el derecho a la protesta es interdependiente con la libertad de expresión, también debe prohibirse que se impongan restricciones derivadas del tipo de mensaje que se exprese en la protesta o sobre quién lo manifieste. Esto sin perjuicio de las limitaciones que, desde el derecho internacional de los derechos humanos, se derivan de aquellos discursos no protegidos por la libertad de expresión.

Debe definirse con precisión el alcance y la naturaleza de las competencias de autoridades nacionales y locales.

Para Estado como Colombia, que constitucionalmente reconocen un grado de autonomía a sus entidades territoriales, es usual que en la garantía del derecho a la protesta se yuxtapongan decisiones de policía surgidas en el ámbito local y en el nacional. Debe propiciarse un escenario en donde prime la acción local, pues es evidente que las tensiones entre el derecho a la protesta y otras garantías constitucionales se expresa de modos distintos en territorios diferentes. Con todo, debe preservarse la acción subsidiaria y, se insiste, provista en la ley, del poder central.

Estas claves cubren apenas los aspectos que advierto más prominentes de la reglamentación del derecho a la protesta y sin duda alguna habrá que referirse a otros asuntos, como la naturaleza específica de la intervención policial, la previsión de una institucionalidad para la resolución de controversias o los contornos para la validez de la respuesta gubernamental a las críticas que se le formulen en ejercicio del derecho a la protesta. Debe allí ponderarse el ejercicio de la movilización social, los demás derechos de las personas y el carácter intrínsecamente delimitado de la actuación estatal. Todo ello bajo el mismo objetivo: advertir que una democracia vigorosa depende de la garantía de espacios suficientes y adecuados para expresar las diferentes concepciones sobre el ejercicio del poder político y la relación del Estado con los ciudadanos.

Citación académica sugerida: Correa Cardozo, Hernán: Los contornos del derecho a la protesta en Colombia. Prohibiciones y legitimidad democrática, 2021/01/29, https://agendaestadodederecho.com/los-contornos-del-derecho-a-la-protesta-en-colombia-prohibiciones-y-legitimidad-democratica/

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ACERCA DEL AUTOR
Hernán Correa Cardozo

Abogado de la Universidad Nacional de Colombia y especialista en Derecho Constitucional de la misma Universidad. Magíster en Derecho de la Universidad de los Andes y LLM en Estudios de Derecho Internacional de la Universidad de Georgetown. Magistrado auxiliar de la Corte Constitucional de Colombia y Profesor de Cátedra en Derecho Constitucional de la Universidad de los Andes.

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