La regulación de la vacancia por incapacidad moral permanente: una deuda histórica del Perú

18 de Enero de 2022
La regulación de la vacancia por incapacidad moral permanente: una deuda histórica del Perú
Crédito foto: TVPerú

La CIDH instó a Perú a definir objetivamente la figura de la vacancia por incapacidad moral permanente ¿Por qué? ¿Hacia dónde dirigir la regulación?

1. Uso de la figura de la “incapacidad moral permanente” en los últimos años

Durante el siglo XXI, el proceso de vacancia presidencial por la causal de incapacidad moral permanente, previsto en el artículo 113.2 la Constitución de 1993, ha sido utilizado al menos cinco veces por el Congreso de la República. La primera vez fue el año 2001, cuando el expresidente Alberto Fujimori huyó al Japón y presentó desde ahí su renuncia, la que fue rechazada por el legislativo, el que procedió declarar la vacancia presidencial por la causal del artículo 113.2 de la Constitución.

En el año 2017, por segunda vez, esta figura se intentó utilizar, infructuosamente, contra el expresidente Pedro Pablo Kuczynski, como un acto de presión del fujimorismo para lograr sacar al presidente. Pero, ante una nueva demanda de vacancia Kuczynski renunció al cargo y asumió tal mandato Martín Vizcarra, quien también pasó por dos procesos de vacancia: uno infructuoso, y otro que llevó a la declaratoria de la vacancia presidencial y, posteriormente, a la asunción ilegítima de Manuel Merino como presidente de facto. (Recomendado: Cronología de una crisis cíclica en el Perú)

El 7 de diciembre del 2021, el Congreso intentó -sin éxito- presentar a debate una moción de vacancia contra el presidente Pedro Castillo. Más allá de las razones políticas que llevaron a esta decisión, lo que queda claro es que esta causal va a seguir siendo usada irregularmente por la oposición parlamentaria, mientras no sea limitada responsablemente.

2. ¿La vacancia es una herramienta de control político?

Ante la posibilidad abierta de que esta causal vuelva a ser usada, cabe preguntarse si es que esta herramienta fue concebida para que el Congreso pueda controlar las acciones del Presidente. Para ello, es importante dirigirnos a los orígenes de la causal en discusión.

La vacancia por incapacidad moral estuvo ligada desde los orígenes del constitucionalismo peruano a la condición mental del Presidente como elemento que imposibilitara su permanencia en el cargo y que debía ser aplicada para que se mantenga la continuidad necesaria en un cargo de tal importancia. Esta no fue planteada originalmente con una visión que posibilite el control político, sino solo como un paso de verificación que debe seguir el Congreso ante la presentación de un caso en el que se demuestre la incapacidad mental del Presidente, a través de criterios puramente objetivos y basados en evidencia médica.

Si se quisiera pensar en la vacancia como una herramienta de control político, esta debería replantarse para que sea más bien una especie de juicio político con las garantías sustantivas y formales que debe tener todo proceso, incluso en sede parlamentaria. En este entendido, la incapacidad moral debería canalizarse como una infracción a la Constitución o, como uno de los cuatro delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, previstos en el artículo 117 de la Constitución.

Además, este proceso debería llevarse con las particularidades que un cargo como el de Presidente de la República requiere, como la de votaciones calificadas, el proceso de acusación constitucional iniciado por la Fiscal de la Nación y la posibilidad de defenderse con un abogado. En tanto esta reforma no se lleve a cabo, la causal de vacancia por incapacidad moral permanente se mantendría, pero solo para los casos médicamente autorizados.

3. Problemas con la definición objetiva de la causal de incapacidad moral permanente

Un primer problema que se ha detectado en los últimos años es que la mayoría parlamentaria ha usado la incapacidad moral permanente para oponerse a las acciones políticas y de gobierno o a denuncias de los medios de comunicación, sin importar su objetividad. La vacancia, que debería estar ligada a criterios objetivos, ahora se refiere a criterios subjetivos y a juegos políticos entre el Legislativo y el Ejecutivo que no resultan saludables para el mantenimiento de nuestro sistema político: así, se formulan pedidos de vacancia con base en investigaciones preliminares –alentadas mediáticamente- por la oposición parlamentaria que ha perdido las elecciones presidenciales.

Incluso se ha llegado al punto en el que se considere que para la vacancia es más importante conseguir los 87 votos necesarios en el Parlamento, que esperar a que se presente una causal de tal gravedad que amerite una vacancia presidencial. En ese sentido, mantener la interpretación de la causal del artículo 113.2 –referida a la incapacidad moral o física, declarada por el Congreso– tal y como está seguirá generando inestabilidad política, social y hasta económica en el país. La facilidad para vacar a un presidente no es congruente con una democracia representativa  en la que el Presidente electo por el pueblo es el Jefe de Estado y Jefe de Gobierno.

El Tribunal Constitucional tuvo la oportunidad de regular la definición de la causal de incapacidad moral permanente en la sentencia del Expediente 0002-2020-CC/TC. Sin embargo, la mayoría conservadora decidió mantener silencio por haberse producido una “sustracción de la materia”, ignorando así su rol de garante de la Constitución y del orden político y constitucional. Era sumamente necesario que el Tribunal, como en oportunidades anteriores, aprovechara esa oportunidad para delimitar las causales de vacancia, pacificar los conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo y corregir los excesos del Legislativo, tal y como le correspondía como supremo intérprete de la Constitución.

4. Importancia de la posición de la CIDH en la definición de la incapacidad moral permanente

El 13 de diciembre de 2020, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CIDH) publicó el comunicado número 335/21, en el que expresa su preocupación “por la falta de definición objetiva de la figura de la vacancia presidencial por incapacidad moral (…) y su preocupación por el uso reiterado de dicha figura”. La Comisión, a su vez, nota que la falta de definición de esta figura puede dirigir a altos grados de discrecionalidad dañinos para la democracia y la gobernabilidad. Asimismo, hace mención a la Carta Democrática Interamericana y a los principios de separación de poderes y de sujeción al Estado de Derecho en el acceso al poder.

La posición de la CIDH en contra de una definición amplia de la vacancia por incapacidad moral permanente es de suma importancia para el debate público necesario para la regulación de esta causal. Que un organismo internacional como la CIDH se haya  pronunciado sobre el riesgo de una regulación de este tipo debe ser un llamado de atención para evitar el abuso del derecho de la mayoría conservadora y radical del Poder Legislativo, que se mantiene al acecho del más mínimo error del Presidente Castillo para proceder con su propuesta de vacancia. También debe ser un llamado a la expresión de la ciudadanía; la que, a través de un proceso amplio de discusión y concertación, puede presentar iniciativas de reforma constitucional ante el Congreso.

En conclusión, la interpretación actual del artículo 113.2 de la Constitución Política del Perú ha llevado a un estado de incertidumbre política constante y a la ingobernabilidad; esto debido a la falta de definición de la causal de vacancia por incapacidad moral permanente y al mal uso que se ha venido dando de ella en los últimos años. Hace falta, en ese sentido, derogarlo o repensar la interpretación del citado artículo a través del eje principal que es la protección de la institucionalidad democrática y la gobernabilidad, tal y como lo expresa la CIDH.

Citación académica sugerida: Landa, César. La regulación de la vacancia por incapacidad moral permanente: una deuda histórica de Perú. Agenda Estado de Derecho. 2022/01/18. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/la-regulacion-de-la-vacancia-por-incapacidad-moral-permanente-una-deuda-historica-del-peru/

Palabras clave: vacancia presidencial, incapacidad moral, democracia, Perú

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ACERCA DEL AUTOR
César Landa

Profesor de Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú y en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Vice Presidente de la Asociación Internacional de Derecho Constitucional. Ex Presidente del Tribunal Constitucional del Perú.

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