El quiebre de la institucionalidad electoral en Bolivia

6 de Agosto de 2021
El quiebre de la institucionalidad electoral en Bolivia
Crédito foto: Notimérica

En junio, el Presidente de Bolivia Luis Arce designó a vocales de los Tribunales Departamentales Electorales y desde entonces para varios sectores se ha configurado una afrenta a la independencia de la justicia electoral. ¿Por qué? 

Antecedentes

Desde que Bolivia retornó a la democracia en 1982 uno de sus mayores desafíos ha sido la consolidación institucional del sistema electoral. Luego de las dictaduras militares, el país adoptó un modelo de organización electoral basado en la cooptación partidista, es decir, eran los representantes de los partidos políticos más votados quienes asumían el control del órgano electoral. La idea era que los propios actores políticos conjuntamente podían vigilar mejor desde dentro la competencia electoral. Este modelo fracasó cuando en la elección general de 1989, una coalición de delegados políticos dentro de la entonces Corte Nacional Electoral manipuló los resultados para lograr una ventaja que los beneficiaba en la distribución de escaños parlamentarios, constituyendo uno de los peores escándalos electorales en la historia de la democracia boliviana. 

Frente a esta crisis, se gestó un pacto político para llevar a cabo un proceso de reformas institucionales para el fortalecimiento democrático. Mediante los acuerdos políticos del 5 de febrero de 1991 y del 9 de julio de 1992, los jefes de los partidos políticos con representación parlamentaria suscribieron el Acuerdo Nacional para la Reforma y Modernización del Estado. Los acuerdos incluyeron un consenso amplio para la conformación de un nuevo organismo electoral, integrado por personalidades notables, de alta credibilidad, reputación y confianza, elegidos por dos tercios de votos del Congreso Nacional.

Así, el organismo electoral avanzó hacia un modelo de autonomía electoral frente a los actores políticos, de composición apartidista y árbitro imparcial. Este modelo que gozó de alta credibilidad ciudadana garantizó unas elecciones libres y equitativas hasta la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado en el 2009 (CPE), cuando se crea —como cuarto poder del Estado— el Órgano Electoral Plurinacional, compuesto por un Tribunal Supremo Electoral (TSE) y nueve Tribunales Departamentales Electorales (TDE). 

El retorno fáctico a la cooptación partidaria del organismo electoral

La constitución boliviana establece un sistema mixto de designación de sus autoridades electorales. En el caso de cada Tribunal Departamental Electoral, cuatro vocales son elegidos por la Cámara de Diputados de ternas presentadas por las respectivas Asambleas Legislativas Departamentales, y uno es designado por el órgano Ejecutivo (art. 206). La CPE también señala que las autoridades electorales —independientemente de su nivel o vía de designación— deben de cumplir las condiciones generales de todos los servidores públicos (art. 207) y además expresamente establece que “la elección de los miembros del Órgano Electoral Plurinacional requerirá de convocatoria pública previa, y calificación de capacidad y méritos a través de concurso público” (art. 206-IV), por lo que se entiende que no son funcionarios de libre nombramiento.

Asimismo, la Ley 018 de 16 de junio de 2010, además de establecer que el Órgano Electoral Plurinacional: “tiene autonomía funcional frente a otros órganos del Estado. No recibe instrucciones de otro órgano del poder público” (art. 4-10) —por tanto se infiere que los designados por el Ejecutivo no son delegados del Presidente ni su personal de confianza—; específicamente señala que estas autoridades jurisdiccionales en materia electoral solo pueden perder sus funciones por: 1) sentencia penal condenatoria o 2) comisión de una falta disciplinaria muy grave (art. 21), estando todos los vocales departamentales (independientemente de la forma en la que fueron designados) amparados por un régimen común de acceso, desempeño, permanencia, período y pérdida de mandato (art. 36).

Dado que el partido de gobierno (el MAS, liderado por el presidente Evo Morales) tuvo en las legislaturas posteriores a 2009 el control de 2/3 de ambas cámaras, se podría decir que se cumplió en apariencia con la letra del texto de la norma pero no con el espíritu con el que nació, ya que su mayoría calificada le permitió designar a la totalidad de autoridades electorales con postulantes afines a su partido, con lo que se volvió en los hechos a un modelo de cooptación partidaria, recordando aquella Corte Electoral de 1989.

Luego de las elecciones fallidas de 2019, que quedaron sin efecto debido a una serie de irregularidades, el informe de la Misión de Expertos Electorales de la Unión Europea (UE) concluyó que el TSE careció de credibilidad e hizo poco por corregir la falta de confianza en su imparcialidad y competencia. Es por ello, que una de las primeras acciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional para retornar a la normalidad institucional, fue la aprobación de la Ley 1266 de Régimen Excepcional y Transitorio para la realización de Elecciones Generales, que dispuso la convocatoria a nuevas Elecciones Generales para el 2020, así como la recomposición del Órgano Electoral, proceso que permitió la designación de nuevas autoridades electorales nacionales y departamentales conforme al procedimiento establecido. De esta manera, un órgano electoral renovado constituyó un elemento clave para recuperar la credibilidad institucional, que condujo a unas elecciones ecuánimes en las que el MAS, esta vez con la presidencia de Luis Arce, volvió al poder.

El 29 de junio pasado, el Presidente Luis Arce mediante Decretos Supremos (D.S. 4529 al 4536) designó como representantes del Ejecutivo a vocales de los Tribunales Departamentales Electorales, fundamentado que estos al ser “designados directamente por el Presidente del Estado, obedecen a una invitación personal o decisión soberana de Estado basada en la confianza”, por lo que estos cargos no gozarían “de la garantía de la inamovilidad en las condiciones establecidas por la Constitución y la Ley”. 

Esta designación, y la consiguiente remoción o separación de los Vocales anteriores —cuyos mandatos se vieron acortados anticipada y arbitrariamente—ha sido calificada por diversos actores políticos y de la sociedad civil como un ataque a la independencia y autonomía del órgano electoral, ya que al tener atribuciones jurisdiccionales, están amparados por las garantías reforzadas de estabilidad y seguridad en el cargo, como cualquier juez que administra justicia; quebrando —con esta decisión presidencial—la institucionalidad electoral.

Los principios de inmovilidad de los jueces y su separación mediante procesos previos han sido ampliamente desarrollados por los estándares internacionales de protección de los derechos humanos en materia de independencia judicial. Así, los Principios Básicos de Naciones Unidas para la Independencia de Jueces y Abogados,  establecen que: “se garantizará la inamovilidad de los jueces, tanto de los nombrados mediante decisión administrativa como de los elegidos, hasta que expire el período para el que hayan sido nombrados”. En relación con la remoción del cargo: “Los jueces sólo podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones”. En ese sentido, la Relatoría Especial para la independencia de jueces y abogados ha reiterado que los jueces solo pueden ser sometidos a procedimientos claros y criterios objetivos ante un órgano independiente para la suspensión, destitución o imposición de sanciones disciplinarias (A/HRC/26/32).

El Comité de Derechos Humanos en su Observación General núm. 32 sobre El derecho a un juicio imparcial, incluye en favor del juez las garantías de seguridad en el cargo hasta la expiración de su mandato, añadiendo que toda situación en la que el poder ejecutivo pueda controlar a la judicatura es incompatible con el concepto de un tribunal independiente. El Comité de manera expresa ha recomendado que los Estados deben garantizar que los jueces no puedan ser destituidos de su cargo, salvo que un tribunal independiente los declare culpables de un comportamiento impropio de un juez. En consecuencia: los jueces no deberían ser separados de sus cargos sino en aplicación de un procedimiento objetivo e independiente prescrito por la ley.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en su Informe sobre Garantías para la Independencia de las y los operadores de justicia, recomienda que los períodos de los nombramientos de los jueces deben ser fijos y determinados, con garantías de estabilidad, y esas garantías se aplican con independencia del nombre que se le otorgue a dicha separación en la vía interna, sea cese, destitución o remoción.

Por su parte la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Chocrón Chocrón v. Venezuela, sostuvo que la remoción de jueces solo podía proceder en el marco de un proceso disciplinario con la suficientes garantías del debido proceso, y en el caso Apitz Barbera y otros v. Venezuela ha señalado que estos procesos disciplinarios deben ofrecer además a los perjudicados un recurso efectivo. 

Conclusión

Los estándares internacionales establecen que los administradores de justicia tienen garantizada su permanencia en el cargo por los periodos establecidos, su seguridad e inamovilidad hasta que expire el periodo para el que hayan sido nombrados; y que para la separación o sustitución de sus cargos, debe adelantarse un proceso previo con todas las garantías debidas, lo que en la práctica no ha sucedido en este caso, constituyendo una forma de remoción de jueces sin causa, motivación clara, o criterios objetivos, afectando la autonomía e independencia del órgano electoral en su capacidad de garantizar unas elecciones justas y creíbles, base de toda sociedad democrática.

Citación académica sugerida: Orias, Ramiro. El quiebre de la institucionalidad electoral en Bolivia. Agenda Estado de Derecho. 2021/08/06. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/el-quiebre-de-la-institucionalidad-electoral-en-bolivia/

Palabras clave: Bolivia, independencia judicial, órgano electoral plurinacional, vocales

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ACERCA DEL AUTOR
Ramiro Orias Arredondo

Abogado boliviano, Magister en Estudios Internacionales, actualmente se desempeña con Oficial de Programa Senior de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF).

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