El derecho interamericano frente al continuismo presidencial

31 de Agosto de 2021
El derecho interamericano frente al continuismo presidencial
Crédito foto: ValoraAnalitika

¿La reelección presidencial indefinida es un derecho humano? 

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH) publicó el 13 de agosto pasado la Opinión Consultiva OC-28/21, de trascendencia histórica. La consulta refería a dos preguntas: ¿Es la reelección presidencial indefinida un derecho humano? Y ¿es compatible con la existencia de la democracia representativa?

La Corte concluyó, primero, que la reelección presidencial indefinida no es un derecho humano; segundo, que, como consecuencia de lo anterior, la prohibición de tal figura es compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos  y, por último, que la habilitación de la reelección presidencial indefinida es contraria a los principios de la Convención.

La OC-28/21 ilumina dos siglos de debate sobre el continuismo presidencial en la región. La Corte define la reelección indefinida como “la permanencia en el cargo de la persona que ejerza la Presidencia de la República por más de dos períodos consecutivos de duración razonable.” A partir de esta definición, elabora tres conclusiones:

1. La reelección indefinida no es un derecho humano autónomo porque no está reconocida en la Convención Americana o en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, ni se deriva del derecho internacional convencional o consuetudinario. 

2. Si bien la prohibición de la reelección presidencial indefinida constituye una restricción al derecho a ser elegido, tal decisión es compatible con el artículo 32 de la Convención, relativo a la procedencia de la limitación de derechos siempre que se persiga una finalidad legítima. Así pues, la potencial afectación del derecho al sufragio activo (para quien busca la reelección) o pasivo (para sus seguidores) está justificada para prevenir la erosión de la democracia. Este argumento demanda inevitablemente que la Corte formule una teoría de la democracia, a la que me refiero más abajo.

3. La habilitación de la reelección presidencial indefinida es contraria a los principios de la democracia representativa, y por ende a la Convención Americana. La presidencia ilimitada propicia una tendencia hegemónica que lleva al debilitamiento de las fuerzas de oposición. La Corte transforma así el argumento pasivo en defensa de las restricciones en un argumento proactivo sobre la necesidad de limitar el continuismo.

Una teoría de la democracia para el Sistema Interamericano

La OC-28/21 refleja una preocupación creciente por la erosión democrática. La Corte ya había anticipado esta inquietud a fines del año pasado, en la OC-26/20 sobre las obligaciones de los estados que denuncian la Convención Americana. Esta vez expone más claramente que: “el mayor peligro actual para las democracias de la región no es un rompimiento abrupto del orden constitucional, sino una erosión paulatina de las salvaguardas democráticas…” 

Sin embargo, para poder interpretar el problema de la reelección indefinida a la luz de esta preocupación, la Corte debe esbozar una teoría de la democracia anclada en el derecho interamericano. Esta es quizás la contribución más significativa de la OC-28/21. Por su énfasis en la protección de derechos humanos, esta teoría es distintivamente pluralista y contra-mayoritaria. 

– La Opinión Consultiva destaca que el pluralismo político requiere alternancia en el poder. El artículo 23 de la Convención, el artículo XX de la Declaración Americana, y la Carta Democrática Interamericana establecen la obligación de realizar elecciones periódicas. La permanencia de una misma persona en la presidencia por varios mandatos afecta la independencia y la separación de poderes, dado que el ejecutivo puede progresivamente capturar el poder judicial o los organismos de control. Adicionalmente, mientras mayor sea su permanencia en el cargo, mayor será la ventaja para lograr la reelección en detrimento de los partidos de oposición.

– Por su parte, el gobierno de la mayoría es en sí mismo “insuficiente para atribuir a un régimen el carácter democrático.” En democracia, el gobierno electo por la mayoría debe respetar los derechos de las minorías. La protección de los derechos humanos constituye así un “límite infranqueable” para las mayorías. Por ende, las reglas de acceso al poder no pueden ser modificadas para poner en desventaja a las minorías políticas.

La Corte aclara que la Convención no impone a los Estados ninguna forma institucional específica, pero sí demanda un marco compatible con esta teoría democrática. El ejercicio de la democracia constituye una obligación internacional consentida por los Estados; no es meramente un asunto de su jurisdicción doméstica.

Es clave destacar que la teoría esbozada por la Corte Interamericana establece apenas el umbral mínimo de democracia representativa. La garantía electoral de pluralismo y respeto a las minorías es el requisito necesario e ineludible para poder acceder a formas democráticas más avanzadas. Si bien la Opinión Consultiva no articula este punto de manera explícita, la interpretación expansiva de la Corte en materia de derechos respalda esta lectura.  

Implicaciones políticas para la región

En el corto plazo, la posición de la Corte en las opiniones consultivas OC-26/20 (sobre los estados que denuncian la Convención) y OC-28/21 (sobre reelección indefinida) representa una victoria política para Colombia, que inició ambas consultas. Colombia infligió así una humillación a Venezuela por su huida del sistema interamericano, y a Bolivia y Nicaragua por su imposición judicial de la reelección indefinida. Ramiro Orias sostiene que la OC-28/21 genera ahora una obligación incómoda para Bolivia, que reconoce los estándares internacionales como parte de su bloque de constitucionalidad. 

Resulta difícil no leer estas opiniones consultivas a la luz de la disputa ideológica regional, y posiblemente por esta razón los jueces Pazmiño y Zaffaroni han expresado disidencia en ambos casos. Sin embargo, una lectura en clave ideológica impide comprender las implicaciones reales de este documento. Es paradójico que un gobierno del partido de Álvaro Uribe, quien también soñó con el poder eterno, haya impulsado la consulta. La opinión de la Corte Interamericana se alinea con la Corte Constitucional colombiana, que acabó con ese sueño en 2010. La OC-28/21 cuestiona por igual la lógica de las sentencias constitucionales que justificaron la reelección de Daniel Ortega en Nicaragua (2009) y la de Juan Orlando Hernández en Honduras (2015). 

Así, la significación histórica de la Opinión Consultiva 28/21 no puede apreciarse en el contexto político de las últimas dos décadas, sino en el contexto de los últimos dos siglos de presidencialismo latinoamericano. La Corte IDH ha establecido, por primera vez, los cimientos para la construcción de un consenso regional en contra del continuismo presidencial.

Citación académica sugerida: Pérez-Liñán, Aníbal. El derecho interamericano frente al continuismo presidencial. Agenda Estado de Derecho. 2021/08/31. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/el-derecho-interamericano-frente-al-continuismo-presidencial/

Palabras clave: democracia, presidencialismo, reelección, Corte IDH

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ACERCA DEL AUTOR
Aníbal Pérez-Liñán

Profesor de ciencia política y asuntos globales en la Universidad de Notre Dame. Es autor de Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina y de Democracias y dictaduras en América Latina: Surgimiento, supervivencia y caída (con S. Mainwaring). 

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Abogado venezolano, egresado de la Universidad Católica Andrés Bello. LL.M. en derecho internacional de la Universidad de Cambridge, en Reino Unido, y Magíster en políticas públicas de la Universidad de los Andes, en Colombia. Actualmente se desempeña como asesor legal senior del Centro de Derechos Reproductivos y docente de la Universidad de los Andes. Fue abogado de la Secretaría de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

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Directora Ejecutiva de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF por sus siglas en inglés) organización regional dedicada a promover el Estado de derecho y los derechos humanos en América Latina. Antes de unirse a DPLF, fue Coordinadora Adjunta de la Unidad de Investigaciones Especiales de la Comisión de la Verdad de Perú, a cargo de la investigación de graves violaciones de derechos humanos ocurridas durante el conflicto armado interno en ese país. Previamente trabajó en la Adjuntía para los Derechos Humanos de la Defensoria del Pueblo de Perú y formó parte del equipo legal de la Coalición Contra la Impunidad (Alemania) que promovió el procesamiento penal en ese país de militares argentinos responsables de la desaparición de ciudadanos alemanes durante la dictadura argentina. Katya realizó sus estudios de derecho en la Pontifica Universidad Católica del Perú y de maestría en derecho internacional público en la Universidad de Heidelberg, Alemania.

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Candidato a doctor por la Facultad de Derecho de la Universidad de Ottawa (Canadá). Director de la Clínica de Derechos Humanos del Centro de Investigación y Enseñanza en Derechos Humanos (HRREC) y profesor de la Sección de Derecho Civil de la Universidad de Ottawa. Anteriormente trabajó en la Comisión Andina de Juristas, el Tribunal Constitucional y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú. Sus áreas de investigación son el Sistema Interamericano, Empresas y Derechos Humanos, Derecho Penal Internacional, TWAIL y libertad académica. Integrante del Grupo de Estudios Latinoamericano sobre Derecho Penal Internacional de la Fundación Konrad Adenauer.

María Dolores Miño

Es abogada por la Universidad San Francisco de Quito, y tiene un LL.M. por el Washington College of Law de American University, con enfoque en Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Es candidata para el título de Doctora en Derecho por la Universidad Externado de Colombia. Ha trabajado como especialista en la Relatoría Especial para la Libre Expresión de la CIDH, Fundamedios y la Dirección Nacional de DDHH en Ecuador. Actualmente, es Directora del Observatorio de Derechos y Justicia de Ecuador, docente en la Universidad Internacional del Ecuador, y socia fundadora de Gentium Law Consultores.

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Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.