La metodología de la consulta previa de los pueblos indígenas: el caso Coahuila (México)

24 de Septiembre de 2021
La metodología de la consulta previa de los pueblos indígenas: el caso Coahuila (México)
Obtenido del Facebook del Gobierno de México

Al interior del Alto Tribunal Constitucional de México, existen discrepancias sobre seguir o no un estándar único para desarrollar las consultas previas a los pueblos indígenas.

Seguir una metodología implica utilizar un conjunto de pautas para elaborar una investigación o una exposición temática. 

Mucho se ha discutido si en la elaboración de sentencias se debe seguir un método riguroso para resolver los conflictos planteados en sede jurisdiccional o si se debe atender a las condiciones y al contexto que plantee el caso concreto. En este sentido, la Acción de inconstitucionalidad 285/2020 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México discute, entre otras cosas, si se debe o no seguir una metodología estricta en análisis de la consulta previa en materia indígena. 

El citado medio de control constitucional fue resuelto el pasado 13 de julio en sesión plenaria resolviendo invalidar la reforma constitucional de Coahuila de Zaragoza por falta de consulta previa a pueblos y comunidades indígenas y afros de la entidad. 

La reforma impugnada regulaba diversas cuestiones relativas a la representación política de los indígenas y afro mexicanos asentados en territorio coahuilense. Esta reforma intentaba dar cumplimiento a lo mandatado en un juicio para la protección de los derechos político-electorales que fue reencauzado como recurso de queja 41/2019, de 5 de septiembre de 2019, interpuesto ante el Tribunal Electoral del Estado de Coahuila por la comunidad Kickapoo en contra el Congreso del Estado.

En el recurso se plantearon diversas omisiones legislativas consistentes en la falta de adecuación de la Constitución estatal y leyes secundarias al contenido del artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Específicamente se reclamó el no ejercicio de la facultad legislativa para regular la figura de la representación indígena en los Ayuntamientos, que fue introducida a través de diversos articulos transitorios de las reformas constitucionales de 2001 y 2015

Al respecto, el Tribunal Electoral Local reconoció la existencia de la omisión legislativa y ordenó al Congreso del Estado, que en ejercicio de su potestad legislativa adecuara el marco normativo local para reconocer el procedimiento de elección de los representantes indígenas ante el ayuntamiento donde residen los grupos afectados. Ello, previa consulta de las comunidades indígenas, sin que en la sentencia se expresara que se debía seguir una metodología específica para su desarrollo. 

En acatamiento a dicha resolución, el Congreso del Estado de Coahuila promovió la reforma para reconocer la representación política de los pueblos indígenas asentados en el Estado. Previamente envió un oficio a la comunidad Kickapoo y a los Negros Mascogos para establecer un diálogo sobre las modificaciones constitucionales abriendo la posibilidad de realizar la reunión de manera virtual.  

Más tarde, el 20 de agosto de 2020, se llevó a cabo un ejercicio de “Parlamento Abierto” donde tuvieron audiencia diversos miembros de las comunidades para intercambiar opiniones sobre las reformas constitucionales. Posteriormente, el 23 de septiembre de 2020 en sesión ordinaria el Congreso del Estado discutió el proyecto de reforma, mismo que fue aprobado por unanimidad. 

Una vez que la reforma vio la luz, la Comisión Nacional de Derechos Humanos interpuso la Acción de Inconstitucional 285/2020 ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación para cuestionar su validez, por advertir que no se había llevado una genuina consulta previa con los pueblos originarios involucrados. 

Al respecto, vale la pena mencionar, que el Alto Tribunal tiene una robusta doctrina que se ha construido a partir de diversos precedentes (Véase Caso Cherán, Caso Oaxaca, Caso CdMx, Caso San Luis Potosí) sobre la consulta previa. Aquí se ha afirmado que debe reunir ciertas características. Esto es, que debe ser previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe, incluso se ha construido una metodología especial para su debido cumplimiento. Asimismo, se debe procurar una protección diferenciada dependiendo de la medida que se pretenda instaurar y de los derechos indígenas que se pudieran afectar. 

Al analizar el caso de Coahuila, la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que el ejercicio de “Parlamento Abierto” realizado por el Congreso del Estado de Coahuila no puede ser considerado una consulta previa, por dos razones medulares. En primer lugar, porque no se cumplió con la metodología establecida en la Acción de Inconstitucionalidad 81/2018, de 20 de abril de 2020, donde se señaló que los procesos de consulta de medidas legislativas deben seguir, cuando menos, las siguientes etapas: a) fase pre consultiva, b) fase informativa, c) fase de deliberación interna, d) fase de diálogo y e) fase de decisión. En el caso Coahuila dichos elementos no fueron satisfechos.

En segundo lugar, pese a que puede existir cierta flexibilidad en el seguimiento metodológico siempre que se propicie un auténtico diálogo (culturalmente adecuado y con las autoridades tradicionales) sobre la materia de reforma, a juicio de diversos ministros, en la reunión convocada por los diputados prevaleció el formalismo y una visión no intercultural, por lo que concluyeron que no se colmaron las características de una auténtica consulta previa que hiciera posible llegar a un acuerdo o consentimiento informado sobre las medidas propuestas. 

En consecuencia, se resolvió que debía invalidarse la reforma constitucional de Coahuila de Zaragoza en los preceptos que involucran a los pueblos y comunidades indígenas y afro mexicanas, pese a que dicha reforma favorece la participación de la comunidad Kickapoo y a los Negros Mascogos al establecer un procedimiento para la elección de sus representantes.

Más allá, del caso que nos convoca, es visible que al interior del Alto Tribunal Constitucional existen discrepancias sobre seguir o no el estándar único para desarrollar las consultas previas, toda vez que diversos ministros han manifestado que se debe atender el desahogo de las fases de la consulta caso  a caso y no como un método rígido e inflexible.

Es complicado establecer anticipadamente una metodología única en materia de consulta previa, al menos, por dos razones. La primera señala que sin seguir de manera tajante las etapas del proceso marcado, se puede cumplir con la finalidad de la consulta previa, que no es otra que permitir discutir y acordar los términos de las medidas legislativas que impactan en la vida de las comunidades indígenas. La segunda, se centra en la heterogeneidad de las comunidades indígeneas por lo que asumir un método inflexible implica desconocer la diveridad y riqueza cultural que distingue a cada pueblo originario. 

Por lo tanto, es conveniente que el Alto Tribunal se detenga a considerar las particularidades de cada comunidad involucrada, así como en la identificación del objetivo que tiene la consulta previa en el asunto puesto a su disposición, a fin de evitar incurrir en generalizaciones e imprecisiones al momomento de analizar el caso controvertido.

Citación académica sugerida: Esquivel Alonso, Yessica. La metodología de la consulta previa de los pueblos indígenas: el caso Coahuila (México). Agenda Estado de Derecho. 2021/09/24. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/pueblos-indigenas-el-caso-coahuila-mexico/

Palabras claves: consulta previa, indígenas, Coahuila, procedimiento 

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ACERCA DE LA AUTORA
Yessica Esquivel Alonso

Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, España. Directora del Centro del Centro de Derechos Civiles y Políticos (Cedepol) de la Academia Interamericana de Derechos Humanos y profesora de tiempo completo de la misma institución. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) de Conacyt.

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