4 de Marzo del 2021

Seis presidentes en cinco años: cronología de una crisis cíclica en el Perú - Parte 2

En noviembre de 2020, Perú se enfrentó a una compleja crisis institucional: en un semana, y en el marco de una álgida convulsión social y política, tuvo a tres presidentes diferentes. Esta situación, aunque alarmante, no es del todo nueva: en los últimos 30 años, la democracia peruana ha tenido que sobrevivir a una dictadura, a disoluciones del Congreso —en el marco de las fuertes tensiones entre el ejecutivo y el legislativo—y a 10 sucesiones en la presidencia, a pesar de que conforme con la Constitución de 1993 el periodo es de cinco años.

(Recomendado: Seis presidentes en cinco años: cronología de una crisis cíclica en el Perú)

En la actualidad, el Estado peruano, aún con los rezagos de estos complejos hechos, se alista para las elecciones generales que se llevarán a cabo el próximo 11 de abril, en las que, entre otros, se designará al nuevo Presidente de la República y se definirá la conformación del Congreso. Si bien estas elecciones constituyen una oportunidad de renovación institucional para el Perú, difícilmente serán la solución para poner fin a estas cíclicas crisis institucionales que han impactado al Estado y que, por momento, han tenido un efecto desestabilizador.

En el marco de este contexto, Agenda Estado de Derecho ha consultado a voces expertas con el fin de identificar los pasos que podrían ayudar al Perú fortalecer su sistema institucional y democrático.

Las realidades que subyacen a la problemática

1). La historia del Perú refleja varios cambios en la Presidencia y fuertes tensiones entre los poderes ejecutivo y legislativo que han logrado desatar varias crisis institucionales ¿Cuáles son las causas?

Elena Alvites

El diseño constitucional del régimen de gobierno y la crisis de la democracia representativa.

Doctora en Derecho por la Universidad de Alicante (2004) y abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú – PUCP. Docente ordinaria principal de la PUCP, directora de la Maestría en Derecho Constitucional de la PUCP y Vice Pdta. de la RED Interamericana de Derechos Fundamentales y Democracia.

Una de las causas es el diseño constitucional del régimen de gobierno que en los dispositivos normativos es un presidencialismo atenuado con la presencia de diversas instituciones parlamentarias; como, por ejemplo, la incorporación de la cuestión de confianza y la facultad del Presidente de la República de cerrar el Congreso cuando se ha denegado en dos oportunidades. Este régimen funcionaría en el caso en que los presidentes de la República contaran con una mayoría parlamentaria elegida conjuntamente con él, o que su partido o movimiento político fuera capaz de formar alianzas que le brindaran dichas mayorías. Sin embargo, la expresión más clamorosa de esta disfuncionalidad se ha venido dando en el Perú desde el 2016, cuando se instaló un gobierno que tuvo una bancada que no fue capaz de formar alianzas, sino que tenía una oposición con mayoría absoluta.

Esa situación facilitó que, desde diciembre de 2017, la mayoría congresal haya buscado hasta en cuatro oportunidades aplicar la vacancia por incapacidad moral al presidente de la República. Esto se logró en noviembre de 2020 [en el caso Vizcarra] . A pesar de que el Congreso fue renovado y ningún partido o movimiento político obtuvo mayoría, intereses subalternos y dogmatismos principistas lo hicieron posible.

Las causas también están vinculadas con la crisis propia de la democracia representativa, porque importantes sectores de la población no se sienten representados en el parlamento ni por los partidos o movimientos políticos que llegan a este. En ese contexto, las disposiciones electorales requieren ser revisadas conjuntamente con el régimen de gobierno. No solo basta el cambio de alguna disposición constitucional, como la prohibición de reelección de congresistas o el retorno a la bicameralidad en el Congreso, sino una revisión integral y la adopción de un diseño que fortalezca la representación de la población en el Congreso, el recambio de congresistas a mitad de mandato, el fortalecimiento del régimen de partidos políticos y su supervisión por los organismos electorales —considerando la extendida corrupción en el país—, entre otros aspectos que tendrían que ser parte del aún inicial debate público en torno al cambio de la Constitución de 1993.

 

Pedro P. Grández Castro:

Una “derrota no aceptada” y el diseño mismo del régimen político.

Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Master en Política Jurisdiccional (PUCP-2006). Master en Argumentación Jurídica (U. de Alicante, 2011). Ha concluido estudios de doctorado en la Universidad de Castilla-La Mancha (Toledo-España, 2003-2005).

No es fácil ensayar una respuesta que aborde satisfactoriamente todas aquellas “crisis” a lo largo de la historia. El último tramo de estas crisis posee elementos muy específicos que tienen que ver con la derrota del partido Fujimorista en las elecciones de 2016. Es una derrota no aceptada que se ha manifestado en el permanente asedio desde el Congreso a través de una mayoría congresal que ha asumido el rol de oposición como una suerte de “revancha”. Lo que es permanente, en todo caso,  es el diseño del régimen político en la Constitución de 1993. Es un modelo que confiere poderes fuertes al Presidente de la República, los que le dan estabilidad a la figura presidencial en la medida que mantenga una mayoría cómoda en el Parlamento. Cuando eso no sucede, el conflicto es inminente. Es un modelo que incita al conflicto y que debiéramos seriamente desmontar.

Yvan Montoya:

Debilidad de la institucionalidad democrática y del sistema de partidos.


Doctor en Derecho Penal por la Universidad de Salamanca (España) y abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Es Director de la Maestría de Derechos Humanos de la PUCP, profesor principal del Departamento de Derecho y asesor del Idehpucp.

Esto obedece a razones históricas, que tienen que ver, por un lado, con la falta de institucionalidad democrática en el Perú. En el Perú había ocurrido, desde que Alberto Fujimori dejó la presidencia, una sucesión presidencial democrática de carácter formal, hasta la vacancia de Martín Vizcarra. Y, por otro lado, impacta la suma fragilidad de los partidos políticos, que ha hecho que lleguen al Parlamento personas que tienen intereses personales y grupales y no, congresistas que persigan el interés general, por encima de sus intereses particulares. Es necesario un fortalecimiento de los partidos políticos como verdaderos instrumentos de canalización de la opinión pública.

2) ¿Cómo solucionar estas problemáticas identificadas en Perú? ¿Qué reformas se requieren para superar estas causas estructurales?

Elena Alvites

Reformas estructurales y participativas.

Hace dos años, desde la Presidencia de la República, se conformó la Comisión de Alto Nivel para la reforma política con el objetivo de que cinco especialistas de destacada trayectoria formularan una propuesta integral de medidas, incluyendo nuevas leyes de reforma constitucional, que contribuyeran al fortalecimiento de las instituciones políticas del país, el sistema democrático y del Estado Constitucional peruano. En marzo de 2019,  esta Comisión —habiendo realizado consultas con representantes de partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil y expertos/as en materia constitucional— presentó su propuesta que comprende proyectos de ley en materia constitucional y proyectos de reforma legal agrupados en cuatro grandes ejes:

i) Anticorrupción y rendición de cuentas;

ii)  Organizaciones políticas y representación;

iii) Participación electoral y política de la ciudadanía;

iv) Gobernabilidad y control político.

Destacándose, por ejemplo, las medidas de reforma constitucional de levantamiento de la inmunidad parlamentaria por parte de la Corte Suprema de la República o la atenuación de los elementos parlamentarios en el régimen de gobierno. Sin embargo, estas son propuestas que, conjuntamente con el Documento de bases para la Reforma Constitucional —elaborado también por expertos en el año 2001 en otro de búsqueda de salida a la crisis política—, deben ser el punto de partida de un debate que mantenga informada e involucre a la población de alguna manera. Toda posible reforma política y la posible reforma de la Constitución debe partir del debate público que permita ir superando las brechas de representación.

Pedro P. Grández Castro:

Hacia un modelo latinoamericano de parlamentarismo.

Un modelo presidencial en un sistema de partidos con tendencia a la fragmentación del voto, tiene siempre el peligro de que el Presidente no logre controlar una mayoría en el Parlamento y tenga que negociar con muchos grupos políticos. En la práctica, se parece a un modelo parlamentario impuesto por las circunstancias pero con el grave problema de que quien gobierna compite también en unas elecciones generales. Es un modelo inconsistente. Coincido con quienes plantean la necesidad de instaurar un modelo latinoamericano de parlamentarismo con matices propios de nuestra tradición. Creo que la Constitución de 1993 ha puesto en evidencia el agotamiento y también los riesgos de un modelo presidencialista sin un sistema de partidos que sea realmente el dinamizador de un modelo de gestión racional del Parlamento. A esto hay que agregar que el sistema de partidos políticos no ha logrado ser definido en términos claros en las últimas reformas.

Yvan Montoya:

Recoger los avances y saldar la deuda histórica.

Hemos tenido unos avances en esta línea y paradójicamente debido a los impulsos formulados por el entonces Presidente Vizcarra, durante el tiempo de su mandato. Por ejemplo, la reforma de los partidos políticos y del sistema electoral, que contemplan límites a la financiación de privados e, incluso, sanciones muy graves en casos de financiación irregular o desconocida. También se ha avanzado por ejemplo en la alternancia para garantizar la participación de la mujer. Ahora bien, la reforma que tenemos pendiente es la modificación del voto preferencial. Este sistema permite que los candidatos se autofinancien y traten de promover su propia campaña, por encima de la lógica del partido.

3) ¿Qué discusiones deben ser abordadas en Perú para el 2021?

Elena Alvites

Crisis de legitimidad, democracia sustantiva y una reforma constitucional

El año 2021 es particularmente importante para el Perú, no solo es un año en el que se elegirán a nuevas autoridades para la Presidencia y el Congreso de la República, sino que es el año en el que la República del Perú cumplirá 200 años. Es el año del bicentenario y nos encuentra con varios problemas por enfrentar.

Una discusión que debe darse es cómo solucionamos la crisis de legitimidad de nuestro sistema político y qué debemos hacer para evitar que situaciones políticas tan graves como la que vivimos en noviembre de 2020. Asimismo, resulta importante preguntarnos qué hacer para que la democracia no solo sea un concepto formal sino sustantivo, que se extienda del ámbito político a los ámbitos social y económico; de manera que el Estado peruano, frente a crisis sanitarias y sociales como la pandemia, se encuentre preparado, en todo el diverso y complejo territorio del país, para proteger los derechos fundamentales, como la vida, la salud o la educación de la población.

En esa  línea, también será importante discutir en torno a cómo podemos superar los problemas de exclusión y profunda vulnerabilidad social y económica de importantes sectores de la población, como los pueblos indígenas, las mujeres, los adultos mayores, los trabajadores informales, entre otros grupos.  

Todas esas preguntas, sin perjuicio de ir realizando reformas legales, de proceso y organización, nos sitúan frente a la necesidad de iniciar un saludable debate en torno a la necesidad de reformar la Constitución de 1993; en particular, qué es necesario reformar y cómo debemos hacerlo. Ciertamente, la reforma de la Constitución no va a conllevar cambios inmediatos, pero frente a la crisis permanente el debate resulta necesario.

Pedro P. Grández Castro:

Una nueva Constitución Política.

Creo que la crisis política que hemos pasado en el último quinquenio nos deja varias lecciones y urgencias de cambios. Entre lo más urgente creo que se encuentra el debate sobre una nueva Constitución. La Constitución impuesta por el régimen autoritario de Alberto Fujimori en la década del 90 del siglo pasado, ha agotado por completo su ciclo.

En los primeros años de la transición, tras la caída del régimen de Fujimori, hubo un ambiente de renovación y de consenso en torno a la inevitabilidad del cambio constitucional. El Tribunal Constitucional así lo declaró en más de una ocasión, e incluso existe una Ley vigente (Ley 27600 de 2001) que encargó a la Comisión de Constitución del Congreso de la República el preparar un texto que sustituyera por completo a la Constitución de 1993 y que fuera elaborada con la más amplia participación de la sociedad civil (artículo 2 y 3).

No obstante, la agenda política olvidó la relevancia de este tema pendiente y dejamos que las ruedas de la transición avanzaran. Creo que estamos pagando el costo de no haber dado relevancia al marco constitucional de una transición democrática. Esa es la agenda que creo debemos asumir en este aniversario de la patria, en sus 200 años de independencia. Como ciudadanos merecemos darnos, por primera vez, una Constitución democrática.

Yvan Montoya:

Cinco reformas clave

Perú debe abordar cinco puntos clave. Primero, debe reformarse el voto preferencial. Segundo, cerrarse necesariamente la brecha vinculada a la interpretación de la vacancia presidencial. Tercero, mejorar los filtros de los partidos frente a las personas que harán parte de sus listas. En particular, se requieren candidatos sin antecedentes penales o actitudes antidemocráticas. Cuarto, fortalecer la lucha contra la corrupción. El nuevo gobierno deberá formular políticas públicas integrales y preventivas que supongan, entre otros, el fortalecimiento de la meritocracia o de la integridad en la función pública. Cuarto, se requiere una reforma a la salud que permita ofrecer un servicio de calidad, universal, gratuito y accesible. La pandemia tomó al Perú con una fragilidad estructural. Y, por último, es necesaria una reforma a la educación que permita, a su vez, una garantía del derecho en condiciones de calidad, accesibilidad, universalidad y gratuidad.

 

Diseño y Diagramación:  Paulo A. Cañón Clavijo

Citación académica sugerida: Espitia Murcia, Cindy. Seis presidentes en cinco años: cronología de una crisis cíclica en el Perú - Parte 2, 2021/03/04. Disponible en: https://agendaestadodederecho.com/seis-presidentes-en-cinco-anos-cronologia-de-una-crisis-ciclica-en-el-peru-parte-2/

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ACERCA DEL AUTOR
Cindy Espitia Murcia

Abogada y Comunicadora Social y Periodista. Estudiante becaria de la Maestría en Derecho Internacional de la Universidad de La Sabana. Profesora de cátedra de los programas de Comunicación y Derecho y coordinadora de la Línea de Paz y Justicia Transicional de la Clínica Jurídica de la Universidad de La Sabana. Experiencia en litigio ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Consultora e investigadora en derechos humanos y justicia transicional.

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