Control judicial de la reforma, lecciones aprendidas de experiencias similares y elementos a tomar en cuenta para una reforma integral a la justicia
27 de Septiembre de 2024
Reforma a la justicia en México. Segunda parte.
ACERCA DE LOS EXPERTOS (ENTREVISTADOS)
Alfonso Herrera
Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid). Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Es Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, México). En representación de México es miembro del Grupo de Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer.
Laurence Pantin
Directora general de la Fundación para la Justicia @FJEDD. Fue coordinadora del Programa de Transparencia en la Justicia de México Evalúa. Es Doctora en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO – México), Maestra en Periodismo por la Universidad de Nueva York (NYU), y Licenciada en Comunicación por el Instituto de Estudios Políticos de París (Sciences Po Paris). Sus líneas de investigación son independencia judicial, gobierno judicial, carrera judicial, transparencia y combate a la corrupción en el Poder Judicial, poderes judiciales estatales y justicia digital. Coordinator of Mexico Evalua’s Justice Transparency Program. She has a PhD in Political Science from the Latin American Faculty of Social Sciences (FLACSO – Mexico), a master’s degree in Journalism from the New York University (NYU), and a bachelor’s degree in Communications from the Institute of Political Studies in Paris (Sciences Po Paris). Her areas of research are judicial independence, judicial government, the judicial career, transparency and the fight against corruption in the Judiciary, as well as state judicial powers and digital justice.
Roberto Niembro
Es Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Maestro en teoría del derecho por la Universidad de Nueva York (Hauser Global Scholar). Especialista en derechos humanos por la Universidad Complutense de Madrid y en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante, España. Egresó como abogado de la Escuela Libre de Derecho. Ha realizado estancias de investigación en el Instituto Max Planck de Derecho Público Comparado y Derecho Internacional en Heidelberg, Alemania, y fue analista de doctrina en el Tribunal Constitucional de España. Actualmente es profesor de Posgrado en Derecho de la Facultad de Derecho de la UNAM. Es autor de múltiples libros, artículos en revistas nacionales y extranjeras y capítulos de obras colectivas. Entre los que destacan: Diez sentencias emblemáticas de la Suprema Corte junto con Pedro Salazar y Carlos Alonso; La justicia constitucional de la democracia deliberativa; Teorías críticas y derecho mexicano, coordinada con Jaime Cárdenas y Aleida Hernández; así como La argumentación constitucional de la Suprema Corte. A diez años de la reforma de derechos humanos.
Itzel Checa
Defensora de derechos humanos. Licenciada en Relaciones Internacionales por la UNAM y maestra en Cooperación Internacional para el Desarrollo por el Instituto Dr. José Ma. Luis Mora. Ha colaborado en proyectos de observación electoral, participación ciudadana, fortalecimiento de la sociedad civil, transparencia, rendición de cuentas, género y derechos humanos en las organizaciones Presencia Ciudadana Mexicana, Colectivo Feminista Mercedes Olivera (de San Cristóbal de las Casas, Chiapas) y Fundar, Centro de Análisis e Investigación. Fue Secretaria Ejecutiva del Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, mediante concurso abierto, y presidenta de la Academia Nacional de Evaluadores de México (ACEVAL) de abril de 2019 a mayo de 2021. Co-coordina el grupo Eval Derechos Humanos dentro de la Red de Seguimiento, Evaluación y Sistematización de América Latina y el Caribe (ReLAC). Actualmente, es coordinadora del Observatorio de Designaciones Públicas, que promueve Artículo 19 y Fundar, Centro de Análisis e Investigación.
Mario Isaías Tórrez Tórrez
Moderador
Abogado, académico y consultor internacional. Es Máster en Derecho del Trabajo por la Universidad Politécnica de Nicaragua (UPOLI), en derecho electoral por la Universidad de Castilla La Mancha y en Derechos Humanos y Procesos de Democratización por el Campus Global de Derechos Humanos de la Unión Europea y el CIEP UNSAM de Argentina. Además, es especialista en Justicia Constitucional, Interpretación y Tutela de Derechos Humanos por la Universidad de Castilla-La Mancha. Es coordinador regional para México, Centroamérica y Caribe de Agenda Estado de Derecho, y estudiante del doctorado en métodos alternos de solución de conflictos en la Universidad Autónoma de Nuevo León
Entrevista
¿Creen que procedería el control material de esta reforma constitucional, muy a pesar de que la Suprema Corte de Justicia se ha pronunciado en contra de esta posibilidad, y en caso de que sí proceda, ¿qué justificaría un cambio tan radical de criterio?
Roberto Niembro: La pregunta nos plantea una reflexión más general de la Suprema Corte y de por qué hemos llegado acá. Adelanto mi respuesta directa sobre la pregunta. Yo creo que no. La solución en este momento, desafortunadamente, no es el control de reformas constitucionales. Desde mi punto de vista, tiene muchos problemas también de la legitimidad democrática llevar a cabo un ejercicio de esos. Pero también porque, como bien dice la propia pregunta y lo enuncia, es un cambio de criterio que no se podría generar en el momento en el que estamos y que sería para el beneficio propio.
La Corte tuvo muchas oportunidades de haber generado esta doctrina en el pasado. Hace pocos años se le preguntó si podía llevar a cabo ese control. Y ahí la Corte no generó esa doctrina. Esa es una de las reflexiones que tenemos que hacer hacia el futuro. ¿Qué fue lo que nos trajo acá también desde el punto de vista del Poder Judicial?
Evidentemente no comparto esta reforma. Me parece que es muy regresiva en el contexto mexicano. Pero creo que también de alguna medida hubo oportunidades perdidas. Una oportunidad perdida fue generar esa doctrina en su momento para estar en condiciones actuales para llevar a cabo ese ejercicio. Oportunidades perdidas para crear legitimidad social. Oportunidades perdidas para reformar el procedimiento del 135 constitucional, etc. Digamos que también hubo instancias previas que se desaprovecharon.
Alfonso Herrera: Quisiera plantear una posición diferenciada a la que ha comentado Roberto. Es verdad que hay que coincidir que la Suprema Corte ha tenido y tiene una jurisprudencia muy consolidada en torno a la imposibilidad jurídica de controlar la constitucionalidad de reformas constitucionales en un sentido material, como lo conocemos. Sin embargo, tampoco ha tenido ante sí una reforma con contenidos que podemos objetivamente considerar que están trastocando los principios básicos de un Estado republicano y democrático en sentido constitucional del Estado mexicano.
Lo que quiero decir es que, si bien en efecto se ha tenido distintas oportunidades en distintos momentos y épocas a partir de su transformación en la Corte Constitucional de pronunciarse en un sentido diferente, esta materia de la que se trata ahora tampoco la tuvo enfrente en esos años. Tuvo cuestionamientos relacionados con una reforma electoral, tuvo cuestionamientos relacionados con cuestiones de derechos políticos, pero ahora está trastocándose uno de los pilares fundamentales del Estado mexicano y lo único malo, voy a decirlo así, es que el momento en el que llega esa oportunidad, el momento en el que tendría que hacerlo está proponiéndose una destitución masiva de jueces y magistrados, lo cual en términos prácticos significa suprimir a un poder del Estado que tiene el mismo nivel que el poder ejecutivo y el poder legislativo.
Esto además considerando que hay estándares constitucionales muy claros en el sentido de que el despido masivo de jueces, incluso el producido, a partir de una reforma jurídico-constitucional, que está escondiendo en realidad el sentido de cooptación, se ha señalado por nuestra Corte Interamericana, por ejemplo, que este tipo de movimientos en un sentido de reformas o en un sentido de modificaciones pretendidas por el poder político y que en realidad son ataques directos al poder judicial, son incompatibles precisamente con una democracia representativa y con el derecho de los ciudadanos de acceder a un tribunal independiente e imparcial.
Por lo tanto, digamos que tenemos estas dos tesis, y sí quiero desde luego coincidir con Roberto de que en el caso de que la Corte se animara a hacerlo, se provocaría un problema muy serio desde el punto de vista institucional, eso sí hay que decirlo. Es un riesgo considerar un cambio de doctrina, aunque este cambio de doctrina, como lo comento, es precisamente uno que está apuntalando necesariamente la idea de analizar justamente con profundidad si hay que revertir una doctrina que en la Corte no ha sido favorable al control judicial de reformas constitucionales.
¿Existen algunos ejemplos en otros países donde se haya implementado un sistema o un mecanismo similar en el que las autoridades judiciales sean electas popularmente, y qué experiencias nos han dejado esos sistemas? ¿Han sido positivas, han sido negativas, qué riesgos pueden identificarse en caso de que México avance en esta dirección?
Laurence Pantin: Sobre este tema, creo que es importante decir que en el mundo son una excepción los países donde se designan a las personas juzgadoras por voto popular. Podemos mencionar Suiza, Estados Unidos y Bolivia. Cada uno es para niveles distintos.
En Suiza se trata de nombrar a los jueces de paz en algunos cantones y estos en realidad más que jueces que toman resoluciones judiciales, son personas que tienen un papel de mediación y conciliación. Entonces, la experiencia es un poco distinta de lo que se está planteando en México. En cuanto a Estados Unidos, los jueces que son electos son algunos jueces estatales, pero de hecho en los últimos años ha habido cada vez menos estados que tienen este método, porque algunos consideran que no les ha funcionado. En Bolivia, los jueces que se nombran por voto popular son los de las más altas cortes.
¿Y qué resultados ha dado? Es interesante, en Estados Unidos algunos estudios han demostrado que el método de selección por voto popular puede influir en las decisiones de los jueces. Es decir, cuando los jueces tienen que buscar una elección, podrían en sus compañías prometer tener mano dura contra la delincuencia o tener cierta postura sobre el aborto, porque saben que sus electores tienen esas posturas y que les van a dar votos. Y en el caso donde se da la posibilidad de una reelección, en realidad muchas veces las personas juzgadoras toman ciertas decisiones justo antes de la elección en función de las preferencias del electorado. Esto afecta la percepción de legitimidad de los juzgadores, porque se percibe que los jueces no actúan de manera verdaderamente independiente, sino que tienen que adoptar ciertas prácticas propias de los políticos y esto no necesariamente abona a la confianza ciudadana en ellos.
En el caso de Bolivia también ha habido algunos temas problemáticos, como el carácter muy político del proceso, porque en realidad hay una Comisión de Selección que realmente se le ha reprochado su carácter demasiado político. Se ha intentado incluir en esa Comisión, aparte de personas legisladoras, participación de universidades públicas, pero en realidad se ha criticado que se manipuló políticamente también esa Comisión de Selección en el segundo proceso donde se utilizó este método. Esto ha dejado mucho que desear. También es importante recordar que en Bolivia la mayoría de los sufragios emitidos han sido votos nulos o blancos, no votos para ciertos candidatos. Esto se debe a que precisamente las personas consideran que no conocen a los candidatos y es muy difícil para ellos decidirse por uno. Todo ello ha demostrado que no necesariamente es un método idóneo para seleccionar a las personas juzgadoras.
Itzel Checa: Como bien lo mencionaba Laurence, en el caso de Estados Unidos, solamente son 20 los estados que tienen esta elección. Pero algunas de las cosas que se han encontrado es la intervención no solo de los partidos, sino de distintos grupos de interés. Por ejemplo, dinero de grandes empresas que buscan sentencias favorables a sus proyectos. Ese es un riesgo que vemos aquí también latente con este mecanismo, que no es el que más se utiliza en el mundo. El riesgo de que pueda ser patrocinado, aunque están prohibidas en el dictamen las campañas. En el caso de Bolivia, solamente como dato, la Comisión Interamericana hizo una visita después de estos procesos. Entre las recomendaciones que hacía es que toda la preselección de estas personas aspirantes tendría que estar bajo estándares interamericanos de mayor publicidad, participación, transparencia, para tener mayor certeza y no tener los resultados de los que hablaba Laurence. Estamos hablando de que casi dos terceras partes de los votos emitidos son entre blancos y nulos.
¿Qué tipo de reformas serían las más adecuadas para abordar los problemas que enfrenta actualmente la justicia en México y que permitan poner en riesgo la imparcialidad y la independencia judicial?
Alfonso Herrera: Lo que se está reformando o pretendiendo modificar es justamente lo que sí funciona en el sistema. Es decir, al Poder Judicial de la Federación, que son los jueces de amparo. Los jueces que tienen por encargo, por competencia, analizar si se violan o no los derechos humanos de las personas y si se incurre por las autoridades a todos los niveles precisamente en estas violaciones. Lo que en los últimos 30 años se ha perfeccionado en el sistema de justicia es precisamente lo que se pretende diluir. Todo lo demás exige una revisión y un diagnóstico puntual, desde las prácticas de la policía, desde la investigación de los delitos, desde las instituciones que se encargan precisamente de investigar y perseguir las conductas delictivas. Todo eso que no se está tocando precisamente es lo que exige en México una revisión absoluta y extraordinariamente puntual para modificarse, para establecer incentivos económicos presupuestarios que permitan su perfeccionamiento.
Laurence Pantin: Creo que efectivamente hay una necesidad que no ha sido atendida en mucho tiempo de ampliar el acceso a la justicia y para esto habría muchas propuestas. Se podría pensar en fortalecer, empezar fortaleciendo las defensorías públicas. En 2021 se propuso una reforma y se planteó profesionalizar la defensoría pública a nivel federal. Pero más allá de esto no ha habido ningún esfuerzo para fortalecer las defensorías públicas a nivel estatal y son uno de los eslabones débiles, digamos, del sistema.
Me parece también que sería importante pensar en cómo se puede ampliar la posibilidad de acceder a la justicia sin contar con una representación legal, es decir, sin contar con un abogado. Hay ciertos juicios, ciertos procedimientos donde tener un abogado que cuesta muy caro en México, puede ser un obstáculo para que la gente pueda acceder y no necesariamente es indispensable que haya un abogado. Estas reformas en ese sentido se han implementado en Chile con muy buenos resultados. También ver la manera de democratizar el acceso al hogar en particular o desarrollar todavía más los mecanismos alternativos de solución de controversias que para mí desde mi perspectiva no deberían llamarse mecanismos alternativos sino deberían de ser la primera puerta de entrada, como deberíamos de siempre intentar conciliar y mediar antes de llegar a la judicialización.
Si queremos ampliar el acceso a la justicia se debe fortalecer muchísimo los poderes judiciales locales, que son la puerta de entrada a la justicia para la mayoría de las personas. También otro tema podría ser apostar para la incorporación de mecanismos tecnológicos en la impartición de justicia para hacer la justicia más eficiente, más rápida. En fin, hay muchísimas propuestas que podrían ir en este sentido y que desafortunadamente no fueron contempladas para nada en esta iniciativa de reforma.
Itzel Checa: En la línea de lo que menciona Alfonso y Laurence, parece que esta reforma no es la adecuada, no es la que necesitamos para revertir el 99% de impunidad de los casos que llegan, y como lo han mencionado, deja de lado las fiscalías, que es donde, al menos cada año, se investigan o llegan 2.2 millones de casos, y solamente el 10% de estos llegan al poder judicial. Entonces, es importante reconstruir las fiscalías, no solo el nombre, y eso implicaría, rediseñar todo el esquema de las policías encargadas de investigar los delitos, de incrementar las capacidades técnicas y la independencia de los servicios periciales, un poco también ampliar el acceso al juicio de amparo, que, también la propuesta va en sentido contrario. Pensaríamos también en mejorar todo el monitoreo patrimonial de las personas juzgadoras, si lo que se busca es combatir la corrupción.
Roberto Niembro: Creo que la reforma tendría que haberse enfocado sobre todo en los tribunales locales, en su independencia, en su fortaleza, en su capacitación, en su formación en relación con temas de derechos humanos, que tanto costó a nivel federal haberlo logrado. Estamos hablando de 15-20 años con mucho esfuerzo y con muchas reticencias. También creo que se podría hacer una reforma al juicio de amparo para facilitarlo y hacerlo más accesible, etc.
Pero, más allá de eso ¿Qué es lo paradójico que es esta reforma? Esta reforma se presenta como un intento de democratizar la justicia. Digamos, alguien podría pensar, bueno, democratizar la justicia no tiene nada de malo. Al contrario, es algo que nos parece valioso, porque en el fondo, como ya decíamos, hay una garantía de igualdad política que está detrás de la democracia y que por eso la consideramos valiosa. Pero lo paradójico de toda esta reforma es que no la democratiza. De hecho al contrario, va a concentrar la toma de decisiones en unos cuantos.
Los ganadores de esta reforma son el poder político dominante, el poder político actual en las cámaras y en la presidencia de la república, y por otro, los poderes fácticos. Entonces, en realidad nos venden una reforma judicial que, en principio, dice ser democratizadora, pero en realidad los que se van a ver fortalecidos son los que ya tienen poder. Lo peor de todo es que vamos a salir con jueces que además van a ostentar una legitimidad democrática directa que va a hacer que sean menos objetables, o que ellos consideren que sean menos objetables sus decisiones. Finalmente, no podemos olvidar, y creo que no se ha defendido en esos términos en la esfera pública, la independencia judicial que se está poniendo en jaque es una garantía también igualitaria. Es decir, que el juez sea independiente es una garantía para que los que no tienen poder puedan defenderse ante los poderosos en los tribunales. Y eso es precisamente lo que vamos a dejar de tener.
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