Guardián del Derecho Internacional
La Corte Internacional de Justicia (CIJ) celebra este año su 75° aniversario. Se trata de la corte permanente internacional más antigua que existe. Como principal órgano judicial de las Naciones Unidas, la CIJ es responsable frente a todo tipo de cuestiones de derecho internacional, desde disputas fronterizas hasta cuestiones relacionadas con el uso de la fuerza y la protección de los derechos humanos, pasando por disputas sobre contaminación transfronteriza. Desde febrero de este año, el Prof. Dr. Georg Nolte es miembro de la “Corte Mundial de Justicia”. En la presente conversación explica la naturaleza y el trabajo de la Corte, y nos cuenta cómo la CIJ ha mantenido su vitalidad incluso en tiempos complejos.
ACERCA DEL EXPERTO (entrevistado)
Georg Nolte
Jurista alemán y juez electo de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en La Haya. Es profesor de derecho internacional público en la Universidad Humboldt de Berlín y ha sido miembro de la Comisión de Derecho Internacional de la ONU desde 2007, siendo su presidente en 2017. En noviembre de 2020 fue elegido Juez de la Corte Internacional de Justicia por la Asamblea General de las Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad, y asume el cargo el 6 de febrero de 2021. Desde febrero de 2021 goza de una licencia como titular de la cátedra de Derecho público e internacional en la Universidad Humboldt de Berlín
1. ZRP: Usted fue elegido como juez de la CIJ en el mes de noviembre. ¡Muchas felicitaciones! ¿Cómo se ha preparado para la nueva tarea?
Nolte: Como catedrático y miembro de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, a la cual pertenecí catorce años, me he ocupado durante mucho tiempo con la labor de la Corte. Los jueces y juezas, con los que ahora trabajo, también son bien conocidos en círculos especializados. Así que no necesitaba prepararme para colaborar con personas desconocidas o para afrontar temas inexplorados. Sin embargo, me he ocupado de los documentos y las decisiones de la Corte y, sobre todo, he leído los más recientes casos con sus alegatos y consideraciones. Piénsese en la cuestión de si una declaración de reconocimiento de la jurisdicción obligatoria de la Corte debe interpretarse de manera más o menos generosa. A partir de las consideraciones de un fallo precedente y de las opiniones separadas, puede reconocerse como la Corte y los jueces individuales abordan esta cuestión. Muy útil para mi preparación ha sido el hecho de que los procedimientos ante la CIJ son muy transparentes. Todos los escritos procesales se publican para la audiencia oral, y cada palabra pronunciada en la audiencia puede ser leída al día siguiente en el sitio web de la Corte.
2. ZRP: ¿Con cuáles procedimientos se está ocupando Usted ahora?
Nolte: Los dos primeros procedimientos en cuya audiencia oral participaré serán probablemente los casos de la República Democrática del Congo contra Uganda, así como el de Somalia contra Kenia. En el primer caso se abordan cuestiones de responsabilidad internacional del Estado. El Congo exige una indemnización porque en el conflicto armado en la región de los Grandes Lagos, alrededor del cambio del milenio, las tropas ugandesas estuvieron involucradas en combates en el territorio del Congo, en violación al derecho internacional, conforme lo determinó la Corte. Existe una disputa en torno a unas pretensiones de indemnización por violaciones a la prohibición del uso de la fuerza, de derechos humanos y del derecho internacional humanitario, así como por el saqueo y explotación de recursos naturales. En el caso de Somalia contra Kenia, la cuestión es la definición de las fronteras marítimas entre los dos países. Hay valiosos recursos naturales frente a la costa, que ambos países reclaman respectivamente para sí mismos.
3. ZRP: La ONU presume que ningún otro organismo internacional encarna la creencia en el derecho internacional como lo hace la CIJ. Pero solo un tercio de los Estados miembros de la ONU se han sometido a la jurisdicción obligatoria de esta Corte, a menudo con numerosas reservas. Entonces la confianza no parece ser tan grande.
Nolte: La jurisdicción de la CIJ se establece de diferentes maneras. La declaración unilateral de reconocimiento de la jurisdicción obligatoria a la que Usted ha aludido es solo uno de los tres pilares. Sin duda, es la forma óptima. Sin embargo, también hay otras opciones. Los Estados han concluido muchos acuerdos que contienen una cláusula de solución de controversias ante la CIJ. Ejemplos de esto se encuentran en la Convención sobre Relaciones Diplomáticas, o bien, en la Convención contra la Discriminación Racial. Todos los Estados que han ratificado estos tratados reconocen la competencia de la CIJ en el ámbito regulado por los mismos. Estos son muchos más Estados que el mencionado buen tercio que integran aquellos que han emitido una declaración general de reconocimiento. También existen acuerdos especiales para casos particulares. Si se mira el número de casos ante la Corte, hay más casos basados en una cláusula de un tratado o en un arreglo especial ad hoc que los basados en una declaración de reconocimiento de jurisdicción obligatoria.
4. ZRP: Sin embargo, el presidente de la Corte, Abdulqawi A. Yusuf, ha señalado recientemente que la disposición para incluir cláusulas de solución de controversias ante la CIJ ya no es tan notoria en los recientes tratados internacionales.
Nolte: Eso es correcto, pero actualmente también existen tratados en los que, en cambio, se han acordado cláusulas de solución de controversias ante un tribunal internacional especializado. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar contiene, por ejemplo, una cláusula que ofrece la opción de elegir entre el Tribunal Internacional del Derecho del Mar en Hamburgo y la CIJ en La Haya. Seguramente es un viejo deseo el que los Estados reconozcan en general la competencia de la Corte. Después de todo, la cantidad de Estados que están listos para ello nunca ha sido más alta que en la actualidad. Además, un reconocimiento general de forma unilateral a la jurisdicción de la CIJ tiene un alcance más amplio que el de la jurisdicción de otros tribunales internacionales, incluida la de los tribunales europeos, en tanto la CIJ tiene una competencia general que abarca todas las cuestiones de derecho internacional. Es por ello que es usual que haya reservas cuando se da una declaración unilateral de reconocimiento de jurisdicción obligatoria. Hay Estados, por ejemplo, como la India, que han hecho múltiples reservas, las cuales tienen, además, un gran alcance, por lo que su declaración a fin de cuentas no es tan amplia. Solo muy pocos Estados, como los Países Bajos, no han estipulado ninguna o casi ninguna excepción.
5. ZRP: ¿Cómo se ha posicionado Alemania?
Nolte: La República Federal de Alemania expidió en el año 2008 una declaración de reconocimiento de la jurisdicción obligatoria de la CIJ. Esto también significa un reconocimiento de la experiencia positiva que ha tenido Alemania con la resolución de conflictos en sede de la CIJ. En lo relativo al número y alcance de las reservas, Alemania se encuentra aproximadamente en el medio. La declaración alemana abarca disputas “que surjan después de la fecha de esta declaración, en relación con situaciones o hechos posteriores a la fecha mencionada”. Quedan excluidas disputas que tienen su origen en el pasado, especialmente casos de la época del nacionalsocialismo. Además, se excluyen de la jurisdicción de la CIJ aquellas disputas de derecho internacional sobre el despliegue de las fuerzas armadas alemanas en el extranjero y sobre el uso del territorio soberano alemán con fines militares. Tales reservas sobre cuestiones militares no son raras.
6. ZRP: LA CIJ celebra este año su 75° aniversario. ¿Qué ha hecho por la comunidad internacional desde entonces?
Nolte: La CIJ es la corte internacional permanente más antigua que actualmente existe. Incluso, este año celebramos el centenario del Estatuto de su predecesora, la Corte Permanente de Justicia Internacional, que tuvo su sede en La Haya de 1922 a 1946. El Estatuto de la CIJ es prácticamente idéntico al de su predecesora hace 100 años. Muchos estatutos de otros tribunales internacionales se han desarrollado a la luz de este Estatuto original, también porque la CIJ ha continuado ejerciendo sus funciones de forma exitosa con base en el mismo. Una importante función de la Corte es la solución pacífica de controversias entre Estados, la cual ha ejercido en muchos casos. Como el principal órgano judicial de las Naciones Unidas, la CIJ no ocupa un lugar más alto jerárquicamente en comparación a otras cortes internacionales, pero sí ocupa un lugar central en el sistema de justicia internacional. Dado que la CIJ no es una Corte especializada, sino que se encarga de cuestiones de derecho internacional de diversa índole, es desde esta Corte donde se piensa al derecho internacional más como una unidad, y desde donde se dan impulsos en ese sentido. Por lo tanto, se podría hablar de una especie de función de coordinación de la CIJ en la jurisdicción internacional. Por supuesto, la Corte también ha tomado decisiones fundamentales muy importantes. Se puede mencionar aquí el caso de Nicaragua de 1986, que involucró acciones por parte de militares Estadounidenses y de milicias apoyadas por los Estados Unidos, y en donde la Corte concretizó las reglas generales para el uso de la fuerza. Un caso importante más reciente, de 2010, es la disputa entre Argentina y Uruguay sobre protección ambiental. Se trataba de la construcción de fábricas de papel en Uruguay cerca de la frontera con Argentina. El gobierno de este último país temía por daños al medio ambiente. En su fallo, la CIJ desarrolló estándares que deben ser observados en proyectos de relevancia ambiental transfronteriza, tales como las obligaciones de consulta y las evaluaciones de impacto ambiental.
7. ZRP: ¿Qué papel juega la jurisprudencia de la Corte en el continuo desarrollo del derecho internacional?
Nolte: Una Corte es competente para reconocer el derecho y no puede simplemente desarrollar nuevo derecho. Hay tribunales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que no pocas veces persiguen una interpretación evolutiva. Hay otros tribunales o cuasi-tribunales, como el Órgano de Apelación de la Organización Mundial del Comercio, que expresamente no lo hacen o solo lo hacen en casos muy excepcionales. Dado que se ocupa de casos tan diferentes, la CIJ es cautelosa con las declaraciones generales. El ejemplo más importante de una interpretación evolutiva de ciertas normas jurídicas en su jurisprudencia es probablemente el derecho a la autodeterminación de los pueblos. En la opinión consultiva sobre Namibia del año 1971, la Corte concibió el derecho a la autodeterminación como el derecho a la independencia de los pueblos colonizados. A través de esta jurisprudencia, este derecho ha pasado a un primer plano, a manera de un principio de derecho internacional.
8. ZRP: La CIJ ha emitido alrededor de 130 sentencias en 75 años. Incluso si se agregan las aproximadamente 30 opiniones consultivas: ¿No es ese un resultado exiguo en términos generales?
Nolte: Si se considera que los procedimientos ante la CIJ son intergubernamentales, entonces el balance no es tan malo. No se debe olvidar lo extensos y dispendiosos que son estos procedimientos. De igual manera, también es complejo el procedimiento de toma de decisiones de la Corte. Sobre cada disputa se debate oralmente. Tampoco hay relator. Después de la audiencia oral, cada miembro de la Corte redacta un posicionamiento razonado sobre las principales cuestiones del caso. Antes y después de la formulación de la postura por parte de los respectivos miembros de la Corte, tienen lugar consultas. Luego, un comité de jueces redacta un proyecto de sentencia que pasa por dos lecturas. Todos los jueces y las juezas están siempre involucrados en las decisiones, ya que generalmente no hay salas. A veces hay discusiones durante años sobre cuestiones de admisibilidad. Si encima de ello, un Estado solicita que se aplace el proceso, entonces pasará un tiempo antes de que finalmente se pronuncie una sentencia. A pesar de esto, en los últimos 20 años ha llegado una cantidad de casos a la Corte equivalente a la de los primeros 55 años de su existencia. Un desarrollo similar se puede observar en casi todas las instancias internacionales de solución de controversias. A nivel internacional ha crecido en términos generales la voluntad de resolver disputas a través de medios judiciales y también existe una mayor confianza en la Corte, y ello en constelaciones muy diversas de casos, desde disputas fronterizas, pasando por presuntas violaciones a la prohibición del uso de la fuerza, hasta preguntas sobre la admisión de cierres del espacio aéreo.
9. ZRP: La lista de juicios pendientes incluye, por ejemplo, la disputa por la reubicación de la embajada estadounidense en Jerusalén, el conflicto por las sanciones estadounidenses contra Irán y la acusación de genocidio contra los Rohingyas por parte del ejército de Myamar. ¿Se está ocupando la CIJ cada vez más de procedimientos complejos y altamente políticos?
Nolte: No me quiero pronunciar sobre casos pendientes. Sin embargo, a lo largo de su historia, la Corte siempre se ha ocupado de casos que están relacionados con contextos políticos complejos. Por ejemplo, a finales de la década de 1970 con el denominado caso de los rehenes de Teherán y al comienzo del milenio con procedimientos entre los Estados sucesores de la antigua Yugoslavia con fundamento en el Convenio para la Prevención y la Sanción del Delito del Genocidio. Conforme a la opinión mayoritaria, la CIJ finalmente pudo resolver estos procedimientos de manera satisfactoria. No logro apreciar un relativo aumento de casos complejos y altamente políticos. Pero sí se puede decir que las cuestiones relativas a la protección de los derechos humanos ahora juegan un rol más importante.
10. ZRP: La CIJ debe contribuir a resolver disputas entre Estados. Pero hay conflictos cada vez más asimétricos en los que operan grupos terroristas y señores de la guerra. ¿Cómo afronta la CIJ este desafío?
Nolte: Al principio mencioné la disputa entre la República Democrática del Congo y Uganda. En el año 2005 la Corte determinó, además, que el conflicto era mixto, una mezcla de violencia interestatal y violencia de bandas y milicias. La Corte aplicó las reglas generales sobre responsabilidad del Estado y estableció las circunstancias bajo las cuales un Estado es responsable del uso de la fuerza por parte de actores no estatales. En este caso, queda por aclarar el monto de las reclamaciones de indemnización, tanto por la responsabilidad del Estado de Uganda por las acciones de sus propias fuerzas armadas, como por la responsabilidad conjunta del Estado por las acciones de bandas y milicias. Más allá de este caso pendiente, debe tenerse en cuenta que la Corte está diseñada para que solo los Estados puedan someter disputas entre ellos. El desarrollo del derecho internacional, a partir del cual también los particulares pueden ser considerados responsables, se lleva a cabo sobre todo en la forma de la jurisdicción penal internacional.
11. ZRP: La CIJ no solo decide casos contenciosos, sino que también pronuncia opiniones consultivas. ¿Cuál es el significado político de las opiniones? El hecho de que la CIJ declarara a mediados de la década de 1990 que el uso y la amenaza con armas nucleares contrarían el derecho internacional, no parece haber tenido un gran impacto.
Nolte: Quizás debería indicarse de antemano que, a nivel del derecho internacional, las opiniones consultivas no son legalmente vinculantes. Sin embargo, cuando el principal órgano judicial de la ONU juzga una cuestión desde el punto de vista legal, ese juicio no solo tiene un peso considerable en el discurso jurídico internacional, sino que, casi siempre, también tiene un efecto político, aunque ello pueda darse después de algún tiempo. Así, por ejemplo, la opinión consultiva sobre Namibia del año 1971 ha contribuido a que la comunidad internacional acordase que Namibia tiene derecho a la independencia. Algunas cosas pueden parecernos obvias hoy en día, como el hecho de que la ONU pueda establecer fuerzas para el mantenimiento de la paz. La Corte declaró legal este tipo de medida en una opinión consultiva del año 1962. La opinión del año 1966 sobre la legalidad del uso de o la amenaza con armas nucleares es más complicada de lo que sugiere su pregunta. Por ejemplo, la Corte no consideró la mera posesión de armas nucleares como una amenaza prohibida. También dejó abierta la cuestión de la admisibilidad del uso para un caso extremo que sea definido con mayor precisión.
12. ZRP: En los Estados Unidos se ejecutaron penas de muerte a pesar de las decisiones contrarias por parte de la CIJ, por ejemplo, en 1999, en el caso del alemán Walter LaGrand. La “Corte mundial”, como a veces se le llama a la CIJ, ¿no está en capacidad de proteger la vida humana?
Nolte: Aquí, también, hay que mirar detenidamente de qué se trataba. La disputa no se refería a la admisibilidad de la pena de muerte, sino al derecho a la asistencia consular del alemán condenado. Solo para ello fue competente la CIJ. El gobierno estadounidense en Washington quería acatar la orden provisional de la CIJ, que había ordenado la suspensión de la ejecución de la pena de muerte hasta que se resolviera el problema principal. Sin embargo, el Estado de Arizona lo ignoró. Después de la ejecución, el gobierno estadounidense hizo mucho para asegurarse de que un caso de estos no se volviera a repetir.
13. ZRP: John Bolton, entonces asesor de seguridad nacional del ex presidente de Estados Unidos, Donald Trump, declaró después de la derrota de Estados Unidos en la CIJ en 2018: “Dejaremos que la Corte muera. Para nosotros ya está muerta”. ¿Espera una revitalización bajo la presidencia de Joe Biden?
Nolte: Hay tribunales que, debido al deterioro temporal de la situación internacional, se han visto sometidos a una presión considerablemente mayor que la CIJ. En cualquier caso, la Corte no corre el peligro – como ha ocurrido con Apelaciones de la OMC – de que un Estado individual pueda bloquear el nombramiento de nuevos jueces y, por tanto, la actividad del tribunal en su conjunto. El derecho de veto no se aplica a las elecciones en la CIJ. Un solo Estado no puede impedir que puedan ser elegidos nuevos miembros de la CIJ. Además, la Corte se financia con cargo al presupuesto general de las Naciones Unidas. Una crítica generalizada de la jurisprudencia de la CIJ tampoco es tan fácil porque los casos son muy diferentes. No tengo la impresión de que Estados Unidos hubiera actuado, desde 2018, en el sentido de la posición citada. Si un Estado no coopera en un caso particular, eso no representa un problema sistémico. Por lo tanto, en mi opinión, tampoco tiene lugar la cuestión sobre la “revitalización” de la Corte. Esta sigue siendo vital. Pero por supuesto que siempre es saludable que un Estado contribuya a mejorar el ambiente político respecto a la Corte.
14. ZRP: El Consejo de Seguridad de la ONU tiene la posibilidad de recomendar procedimientos ante la CIJ. Hasta ahora, solo lo ha hecho una vez, en 1947. Hasta el momento, también ha solicitado una opinión consultiva a la CIJ. Sin embargo, el Consejo de Seguridad nunca ha tomado medidas coercitivas para hacer cumplir una sentencia de la CIJ. ¿Por qué el Consejo de Seguridad no es tan cooperativo con la Corte?
Nolte: Ésa es una pregunta difícil. Quizás el Consejo de Seguridad sea reacio a sugerir procedimientos contenciosos ante la CIJ, ya que en esta área solo puede proponer y no instruir u ordenar. Si sugiriera algo y las partes no siguieran su recomendación, entonces se podría ver afectada su autoridad. En cuanto a las opiniones consultivas, también existe la posibilidad de que la Asamblea General presente tal propuesta, lo cual ha ocurrido en varias ocasiones. Respecto a medidas coercitivas, hay que mirar detenidamente. En la mayoría de los casos decididos por la Corte no ha sido necesario emplearlas, en otros casos pudieron haber surgido cuestiones que van más allá de los asuntos legales decididos. Sin embargo, es correcto e importante que el Presidente de la Corte llame la atención del Consejo de Seguridad de la ONU sobre las posibilidades que ofrece la Carta de la ONU para la interacción entre las dos instituciones.
15. ZRP: Además de la CIJ, han incursionado otros tribunales internacionales y regionales que son mucho más activos – piénsese en la Corte de Estrasburgo. ¿Esta competencia debilitará a la CIJ?
Nolte: Los tribunales internacionales, incluidos los tribunales regionales, no se pueden comparar simplemente a partir de su número de casos, especialmente debido a que el número de casos ha aumentado en general, como antes se anotó. Más importante resulta la diferenciación a partir del tipo de disputa a resolver: El Tribunal Europeo de Derechos Humanos solo hasta hace poco se pronunció sobre disputas entre Estados. Algunas formas de disputa pueden resolverse bien y, quizás, incluso mejor, en sede de un tribunal especializado. Piense, por ejemplo, en la jurisdicción internacional del mar, penal o comercial. No obstante, todavía quedan muchas cuestiones y controversias importantes para la CIJ. Garantizar que se cumpla el derecho internacional, es una tarea conjunta de los distintos tribunales internacionales .
16. ZRP: La CIJ tiene 15 jueces de diversas nacionalidades. Como miembro de larga data de la Comisión de Derecho Internacional de la ONU, Usted tiene experiencia con discursos jurídico-internacionales en organismos internacionales. ¿En qué medida las influencias previas del propio ordenamiento jurídico y de la propia cultura afectan la interpretación del derecho internacional?
Nolte: Las influencias nacionales ciertamente juegan un papel, pero tampoco se deben sobreestimar. Como muchos expertos en derecho internacional, los jueces de la CIJ no solo interactúan en el sistema legal de su país de origen, donde se han formado, sino que también han estudiado o enseñado en universidades con gran atractivo a nivel internacional. Por su parte, el cuerpo de la jurisprudencia internacional se ha desarrollado tanto a la fecha, que ya tiene su propio peso en los procesos de formación jurídica. Las diferencias interpretativas sobre determinadas cuestiones fundamentales, por ejemplo, en torno al énfasis de ciertos derechos humanos o del principio de soberanía estatal, son ciertamente relevantes. No obstante, se pueden llegar a soluciones ampliamente aceptadas, como se desprende de la jurisprudencia de la CIJ. Muchas sentencias también pueden leerse como formulaciones de lo que tenemos en común, prescindiendo de las respectivas diferencias.
17. ZRP: Su mandato es de nueve años. ¿Qué desearía para la CIJ hasta el 2030?
Nolte: El fiel cumplimiento de sus decisiones, el reconocimiento de sus opiniones consultivas, así como el compromiso de los Estados con los intereses de la Corte. Me alegraría si la Corte no tuviera que afrontar los desafíos con los que otros tribunales internacionales han tenido que lidiar. Por el momento, la CIJ se encuentra en buenas condiciones. Sobre esta base, pueden llegar más casos a ser resueltos, cuya decisión no solo tendrá un efecto satisfactorio entre las partes en controversia, sino también un efecto orientador para el derecho internacional y la comunidad internacional.
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May 2021
