Tras la descolonización de mediados de siglo XX, muchos de los recién independizados Estados buscaron estructurar sus relaciones económicas de manera tal de impedir nuevas formas de explotación. Al mismo tiempo, la compleja interrelación entre tecnología y sociedad hacía esencial que estos Estados evitaran reproducir los patrones tecnológicos de sus antiguos colonizadores. Aunque los esfuerzos para abordar la cuestión tecnológica fueron conjuntos, quizás ningún gobierno hizo más por centrar la cuestión de la cooperación tecnológica en la escena internacional que el gobierno socialista democrático de Salvador Allende (1970-1973).

En su discurso ante la tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en Santiago, Chile, Allende trató de promover la “reformulación de una división internacional del trabajo intolerable para los países retrasados” que permitía la explotación de las naciones más pobres por parte de los estados ricos, además de endurecer las profundas divisiones de clase dentro de estos países. La transformación de los fundamentos de la investigación, el desarrollo y la comercialización de la tecnología fue uno de los pilares de lo que denominó “solidaridad en la economía mundial”. Las iniciativas legales en esta dirección, en las que el gobierno chileno desempeñó un papel importante, se desarrollaron en tres niveles: nacional, regional e internacional. Así, América Latina no sólo fue un laboratorio para el poder diplomático y militar estadounidense, sino también un lugar en el que pudo surgir una nueva política tecnológica.

En esta breve columna esbozo estas iniciativas y analizo lo que representan para las posibilidades de la diplomacia tecnológica. En este trabajo entiendo por “diplomacia tecnológica” dos dimensiones interrelacionadas de las iniciativas descritas. La primera consiste en los esfuerzos de los Estados por ampliar el campo de lo que puede lograrse mediante la negociación diplomática hacia el ámbito denominado “tecnológico”. La segunda se refiere a la utilización de estrategias nacionales y de cooperación regional en el ámbito de las relaciones técnicas para concretar a través de las negociaciones a nivel de conferencia, o proporcionar una base política y material que lo permita, nuevas formas de derecho. Estas estrategias cuestionaron la imagen realista del derecho internacional descrita por Simpson, que divide entre el orden funcional y la aspiración utópica. En su lugar, sugiero que se trataba de una visión del derecho internacional que entendía los cambios en las relaciones concretas como una vía hacia una reordenación más radical.

En Chile, las principales transformaciones de las décadas de posguerra incluyeron inversiones extranjeras y cambios técnicos en muchas industrias, junto con aumentos significativos de los salarios industriales en relación con el trabajo agrícola, y el desplazamiento de trabajadores y trabajadoras a los centros urbanos. La concesión de licencias de tecnología extranjera en estas industrias no sólo no solía ir acompañada de una transferencia real de conocimientos, sino que a menudo iba acompañada de onerosas cláusulas contractuales. Éstas incluían la compra obligatoria de insumos al licenciante, cláusulas de devolución que impedían la realización de investigación y desarrollo independientes sobre la base de la tecnología licenciada, así como la infravaloración constante de las exportaciones y la sobrevaloración de las importaciones, especialmente dentro de la estructura corporativa matriz-filial. Esto dio lugar, entre otras cosas, a un fuerte pasivo en divisas, que triplicó los reembolsos anuales de la deuda externa entre 1960 y 1970. El problema, tal y como lo percibió el gobierno chileno de la época, no era sólo la falta de transferencia prometida como parte de esta “década del desarrollo”, sino una falta de transferencia en el contexto de un “control considerable” de la situación comercial por parte de las empresas extranjeras, que podía conducir a una explotación estructural.

En este contexto, muchas de las medidas nacionales que impulsó el gobierno de la época se centraron en la industria del cobre, que representaba el grueso de las exportaciones chilenas destinadas a un conjunto concentrado de mercados. Ya en 1964 se había negociado con inversionistas extranjeros la propiedad mixta de las principales empresas de cobre, la llamada “gran minería”, en respuesta a la acumulación de reservas por parte de las empresas extranjeras y a las huelgas de trabajadores. Ante la ausencia de cambios significativos tras la implementación de estas medidas, en 1971 se aprobó una reforma constitucional que estableció la soberanía permanente sobre los recursos de la nación y la nacionalización de la “gran minería”, lo que permitió la adopción de formas de participación laboral. Esta enmienda formaba parte de una transformación más amplia de la economía que incluía la creación de un nuevo sector económico social de producción, denominado “áreas de propiedad social y mixta”, que introducía la propiedad social parcial o total en muchas industrias intensivas en tecnología. Uno de los objetivos de estas medidas era combinar formas de planificación tecnológica con la debida consideración de los recursos naturales.

Aunque el experimento chileno de nacionalización a menudo se recuerda como un ejemplo aislado, éste debe analizarse en el contexto de la cooperación tecnológica entre los Estados que firmaron el Acuerdo de Cartagena en 1969: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Durante esta época, el objetivo del grupo de Cartagena era establecer una diferencia entre la tecnología y la búsqueda del conocimiento científico, y demostrar que, si bien la primera se desarrollaba fundamentalmente en condiciones de orientación comercial, debía tener también un componente social. Los contratos privados que instituían formas de orden tecnológico que entraban en conflicto con los intereses sociales daban lugar, en opinión de la Junta del Acuerdo de Cartagena, a importantes cuestionamientos de derecho frente a los cuales los países del Sur aún no habían formulado una respuesta concertada. El contexto predominantemente comercial de la investigación y el desarrollo tecnológicos también dio lugar, en opinión de los teóricos de la dependencia y los estudiosos de la tecnología en la sociedad, a un conjunto más amplio de interrogantes en torno al lugar de la tecnología en las relaciones internacionales. Estos especialistas sostenían que el desarrollo de la capacidad técnica local era clave no sólo para responder a las prioridades sociales, sino también para evitar el uso de la tecnología como medio de influencia política.

El desarrollo regional de un conjunto de medidas para hacer frente a esta situación incluyó la adopción de disposiciones legales que limitaban las cláusulas susceptibles de incluirse en los contratos tecnológicos, así como nuevas agencias gubernamentales que supervisaban su regulación. Adicionalmente, los Estados andinos establecieron un sistema de intercambio de información sobre importaciones tecnológicas. La Decisión No. 24 impedía el intercambio de conocimientos técnicos o secretos comerciales a cambio de participación en el capital, alegando que éstos se compensaban suficientemente mediante cánones y beneficios. A ello se sumaron leyes que establecían que la elección de la legislación aplicable y el tribunal debía ser del Estado anfitrión, y limitaban la subrogación de acciones por parte de los Estados. Estas medidas se entendieron no sólo como cooperativas, sino también como parte de un proceso continuo de apertura de horizontes políticos a mediano y largo plazo. Estos horizontes se desplegaban sobre la consideración de la relación entre el desarrollo y el uso de la tecnología, y las cuestiones de empleo y extracción. En opinión de los Estados andinos, la mayor independencia que ofrece un mercado común y una planificación tecnológica común también permitía reconsiderar las relaciones tecnológicas con los Estados de fuera de la región.

Aunque esta solidaridad tecnológica se formó en América Latina, algunos de sus aspectos se extendieron a escala internacional. El trabajo de la División Tecnológica de la UNCTAD ha demostrado, a partir de la información proporcionada por los gobiernos nacionales, cómo Etiopía hizo en la posguerra concesiones de gran alcance a los inversores extranjeros a cambio de transferencias, sobre todo en materia de exenciones fiscales, participación en el capital, privilegios arancelarios y monopolios para la venta de productos no patentados. Estas concesiones produjeron una división estructural entre las nuevas industrias y otras áreas de la vida económica etíope. Sin cooperación internacional, parecía haber pocas posibilidades de subordinar la política tecnológica a las preocupaciones sociales, un problema que, en palabras de la secretaría de la UNCTAD, mostraba las “limitaciones del mercado” como marco para entender las relaciones tecnológicas. Para los pueblos más castigados por las prácticas extractivas y contaminantes de múltiples formas de organización tecnológica, las consecuencias eran especialmente urgentes: la promesa social del cambio tecnológico no podía hacerse a costa de convertir el Tercer Mundo en un lugar de destrucción ecológica. Para el jurista internacional argelino y más tarde juez Mohammed Bedjaoui el reto es encontrar formas de organización “que no agoten los recursos no renovables, no contaminen el medio ambiente ni pongan en peligro la vida en nuestro planeta” sin seguir para ello el camino de los Estados industrializados.

La Resolución 39(III) de la UNCTAD III pretendía, en consecuencia, aunar las estrategias regionales y nacionales con las internacionales. La resolución condujo a la redacción del Código de Conducta sobre Transferencia de Tecnología bajo el auspicio de la Asamblea General entre 1978 y 1985, una iniciativa basada en el trabajo de muchos economistas políticos y estudiosos de la tecnología en la sociedad. Esa iniciativa pretendía validar, a escala mundial, las políticas del grupo de Cartagena, pero también crear espacios en los que pudieran surgir nuevas formas de derecho. Esto incluía una nueva institucionalidad internacional encargada de revisar periódicamente las disposiciones del Código, así como propuestas para que este foro pudiera considerar nuevas formas de derecho a partir de lo que se había logrado. Paralelamente a la redacción del Código, el G77 trató de revisar el Convenio de París para la Protección de la Propiedad Industrial, consiguiendo el acuerdo de todos los Estados, excepto Estados Unidos, que amenazó con retirarse de las negociaciones si se aplicaban las nuevas disposiciones sobre concesión de licencias y confiscación.

Por último, el proyecto de Código hacía hincapié en los centros regionales de investigación e información, así como en los mecanismos de cooperación tecnológica entre Estados del Sur Global. Este énfasis en el lugar de la investigación reconocía, al igual que el discurso de Allende, que la procedencia del cambio tecnológico podía determinar si éste era susceptible de propiciar la liberación social o, por el contrario, favorecer nuevas formas de opresión. Esto significaba que las medidas regionales y nacionales por sí solas no eran suficiente, sino que debían unirse a la cooperación internacional para reimaginar la dirección del cambio tecnológico y sujetar esa orientación al control democrático. Como ha dicho Pamela D’Onofrio-Flores, “en ausencia de nuevas formas de relaciones sociales, económicas y tecnológicas constructivas, el Nuevo Orden Económico Internacional sólo ofrece la oportunidad de que más mujeres y pobres sean mano de obra marginada en los sectores modernos de la economía del mundo libre o continúen como mano de obra rural sin tierra”.

Tras el golpe cívico-militar y la sustitución del gobierno democrático de Allende por la dictadura de Pinochet en 1973, se dio marcha atrás en la mayoría de las medidas que se habían adoptado en Chile. Se suprimieron los organismos públicos encargados de formular las políticas tecnológicas y muchas empresas que habían sido progresivamente colectivizadas pasaron a manos extranjeras. La Constitución vigente, incluida la reforma que había permitido la nacionalización de la gran minería, fue suspendida y finalmente sustituida por la Constitución dictatorial de 1980, afianzando un orden social explotador que perdura hasta hoy. En 1985 quedaban pendientes muchas cuestiones polémicas en la redacción del Código y se abandonaron las negociaciones, que nunca se reanudaron con éxito. El fracaso de esta iniciativa legislativa colectiva se produjo justo cuando la relación entre el cambio tecnológico y los problemas ecológicos relevados por Bedjaoui atraía la atención de especialistas y representantes políticos.

Desde la época de Allende hasta hoy, los alcances ecológicas de la problemática tecnológica no han hecho sino acentuarse. En 2013, Ecuador propuso una declaración sobre los derechos de propiedad intelectual que podría establecer una base más firme para la cooperación internacional y facilitar así una “revolución” tecnológica para abordar el cambio climático. Más recientemente, en el White Paper sobre el Antropoceno publicado por la Asociación de Derecho Internacional, se ha argumentado que “sin la participación de los países del Sur y de las poblaciones vulnerables en la determinación de las futuras opciones tecnológicas, la transición ecológica mantendrá/agravará las desigualdades existentes tanto entre los Estados como dentro de ellos”. Paralelamente, muchos juristas internacionales han criticado con razón aquellas formas de transferencia que favorecen las soluciones tecnológicas y la profundización de la extracción frente a la descarbonización integral como medio para abordar la crisis climática. Aunque en el marco del Acuerdo de París se están imponiendo nuevas obligaciones de transferencia y se siguen realizando esfuerzos institucionales para cumplirlas, es necesario un replanteamiento más amplio de las estructuras de investigación, desarrollo y comercialización tecnológicas. El rastreo de estrategias pasadas de diplomacia tecnológica sugiere cómo la reorganización a nivel multilateral podría unirse a iniciativas regionales y locales, y muestra el importante papel de los economistas políticos, los tecnólogos críticos y los movimientos sociales y laborales.

Finalmente, revisitar las luchas en torno al Código ilustra el modo en que las y los juristas podrían contribuir a este esfuerzo colectivo. Esto incluye la investigación que aborda cómo las tecnologías se convierten no sólo en rentables, sino también en fuente de poder, permitiendo nuevas formas de explotación y destrucción ecológica. Utilizando las palabras de Muthucumaraswamy Sornarajah, podríamos entender este situación como un “ángulo gusano” de la tecnología: un ángulo que permite abordar el entramado de relaciones jurídicas, prácticas y doctrinas que han formalizado una situación en la que la política de control tecnológico sirve a los intereses de unos pocos por encima de los de los pueblos del Sur y, cada vez más, también del Norte. En tal coyuntura, hay mucho que aprender de la visión de diplomacia tecnológica y de solidaridad que ofreció Salvador Allende.

Agradezco a Megan Donaldson y a los editores de este simposio, Wanshu Cong y Francisco-José Quintana, por la lectura y comentarios a este escrito. Agradezco especialmente a Natalia Morales Cerda por sus atentos comentarios y por la traducción del texto al español.